L'Economie Tunisienne en 2012, contre vents et marées : que proposer pour l'avenir ?
Exceptionnelle, l’année 2012 a été par excellence celle d’un accouchement difficile à plus qu’un titre. Au plan national, nous avons eu à faire face à plusieurs défis, à l’évidence insurmontables dans le court terme : stabilisation institutionnelle, croissance, équilibre régional, emploi,…En même temps, des réformes devaient être initiées par les institutions officielles et non officielles. En réponse à une revendication dont la légitimité est in fine celle de la rue, ces réformes devaient porter sur la refonte de l’ancien système pour en fournir des alternatives et réaliser par là des objectifs d’une révolution ne faisant jusqu’alors pas objet de consensus. Ces réformes, à l’instar de pays ayant vécu presque la même aventure, sont tridimensionnelles : (1) Politiques, par la rédaction d’une nouvelle Constitution consolidant les gains de la révolution et permettant à la société de s’organiser de manière à emprunter la voie de la ‘’modernité’’ ; (2) Economiques, par la conceptualisation d’un modèle de croissance offrant des possibilités de passer à un nouveau palier de croissance isomorphe au rythme croissant des nouvelles arrivées au marché de l’emploi et rompant avec l’exclusion sociale et régionale. A noter que les réformes économiques sont les plus douloureuses, car complexes, dynamiques et multidimensionnelles. Complexes, car elles font appel à plusieurs intervenants institutionnels, individuels et régionaux. Dynamiques, dans la mesure où elles se placent dans la perspective de choix inter-temporels. Multidimensionnelles, en ce qu'elles intègrent aussi bien l’appareil productif que financier, social et politique; (3) Institutionnelles, puisqu’elles concernent la mise en place de nouvelles règles de jeux assurant bonne gouvernance publique et privée, traduite en dernière instance par l’exercice de la citoyenneté. L’année 2012 a ainsi révélé au grand jour ses vérités.
Au plan international, outre les événements politiques et les mouvements à caractère revendicatif que ce soit dans le monde arabe ou en Europe, où les principaux partenaires commerciaux de la Tunisie en pleine récession, ont été à l’origine de la contreperformance de nos secteurs exposés(1).
En dépit d’un tel contexte si défavorable, l’économie tunisienne a réalisé vers la fin du troisième trimestre un taux de croissance de 3,4% (alors qu’il était de -1,9%) et un taux de chômage de 17% (alors qu’il était de 18,9%) ; ce qui n’est pas peu. Ce début de relance est dû à la reprise des activités industrielles dont l’indice de production a progressé de 1,6% contre (-3,6% pour la même période de 2011). c'est aussi le cas des Industries Chimiques qui a progressé de 14,8% contre une baisse de 31,1% en 2011. Quant aux industries mécaniques et électriques d’une part et de textile, Habillement et Cuir d’une autre part, elles ont baissé respectivement de 1,2 et 4%. Ces résultats ne doivent pas pour autant occulter la hausse du taux d'inflation qui est passé à 5,5% contre 3,5% au mois de novembre 2011, ainsi que les tendances vers le creusement du déficit commercial dont le taux de couverture a baissé de 71,4% à 69,3% au terme des onze premiers mois. Mais dans l'ensemble, l’économie a commencé à se rétablir et nous estimons qu’elle bouclera le cycle vers la fin de 2013, comme nous l’avons prévu au début de l’année.
Face à des défis qualifiés évidemment d’historiques, puisqu’ils marquent la transition démocratique, des obstacles semblent ralentir l'oeuvre de redressement. Nous essayerons d’abord de synthétiser l’essentiel de ces obstacles pour en déduire les opportunités ratées par la collectivité, et proposer ensuite notre vision pour un avenir économique meilleur.
I - Un contexte macro-économique facilement identifiable, mais difficilement remédiable
Le contexte macro-économique initial en janvier 2012 était marqué par une récession rarement connue par les Tunisiens. Il s’agit en fait d’une croissance négative (-1,9%), un taux de chômage inédit (18,9%), des tensions inflationnistes inquiétantes (5,1% en janvier 2012), des déficits macro-économiques larges avec un taux de couverture faible (76%), un déficit public-limite (3,8%), un taux d’endettement l’emportant sur la moyenne des quarante dernières années (43,6%), une tendance vers un glissement du dinar sans que des effets positifs sur le solde commercial ne soient enregistrés et surtout une fragilité institutionnelle menaçant d'hypothéquer toute manœuvre de relance ; fragilité, dont les prémices font craindre une aggravation.
Quant aux origines de cette contre-performance macro-économique, elles sont de trois types : celles liées à l’activité productive, aux mesures de ‘’politiques macro-économiques’’ mises en œuvre en 2011 et celles liées à des déclarations médiatisées ayant pour effet d’affecter, ne serait ce que partiellement, le climat des affaires.
1. De l’arrêt de l’appareil productif : Nul ne peut nier que l’arrêt, voire la paralysie pendant de longues semaines, de plusieurs activités productives clefs (telles que l’énergie, les mines et le tourisme ainsi que les industries mécaniques et électriques), conjuguée avec l’orchestration de quelques ‘’mouvements sociaux’’ souvent injustifiés ont eu des retombées désastreuses sur l'économie du pays. Rappelons que le coût d'un jour non-travaillé à la Compagnie de Phosphate de Gafsa est de 2,9 MD et le Groupe Chimique de Gabès 7,4 MD de valeur de production, sans que leurs revendications soient satisfaites. Pourtant, ces mouvements ne se sont jamais interrompus au point de devenir une fin en soi. En effet, bien qu’en substance légitimes à revendiquer, le développement régional et l’emploi sont impossibles à réaliser dans le court terme pour une économie si fragilisée. Au vu des rigidités structurelles, l’absorption du chômage est fortement tributaire du passage de l’économie tunisienne à un palier de croissance plus élevé. Ceci n’est possible que dans le moyen et long terme selon une stratégie de développement économique et social devant faire office de consensus national.
La mission possible à réaliser par l’actuelle équipe dirigeante de transition, ayant hérité d’une économie passant par le creux du cycle, ne pourrait que se limiter à des mesures de régulation conjoncturelle permettant à l’économie de restituer les points de croissance (et donc d’occupation de l’emploi) perdus pendant la récession de 2011. Cependant, comme l’appareil productif et les circuits de distribution comportent des spéculateurs et des commerçants opportunistes ainsi que des investisseurs "allergiques" au risque, la relance aura du mal à se réaliser selon le rythme voulu quelle que soit la pertinence des solutions proposées. Rappelons enfin que d’autres faits, comme la polémique autour de l’indépendance de la BCT (IBCT) abondamment commentée dans la presse par des journalistes peu au fait de la chose économique et les déclarations maladroites de certains hommes politiques qui ont eu des effets néfastes sur le climat d'affaires. Une fracture institutionnelle à propos de laquelle on avait attiré l'attention dès janvier 2012(2) et qui a entraîné la révocation du gouverneur de la BCT au moment où la Tunisie avait besoin d’une meilleure notation que celle qui lui a été prescrite par les agences de notation. Rappelons aussi que les tenants de l’indépendance de la BCT n’ont pas à ce jour indiqué le type d'indépendance souhaitée (en effet, il y en a plusieurs), ni les mécanismes concrets de sa réalisation, ni son rapport avec la coordination nécessaire des politiques monétaire et budgétaire. Nous aurions souhaité à cet effet qu’un débat entre spécialistes soit entamé autour de la question de l'IBCT, loin des considérations partisanes qui ont fait rater aux Tunisiens la proposition de projet modernisant les institutions.
2. Mesures de politiques macro-économiques et défaut d’alternatives
Par souci de simplification, la politique macroéconomique comporte deux principales composantes. Il s’agit de la politique budgétaire, menée par le gouvernement selon une perspective de moyen terme mais veillant aux équilibres macro-économiques globaux, et de la politique monétaire, mise en œuvre par la BCT indépendante, veillant à la stabilisation monétaire selon son statut, étant entendu qu'une coordination entre les deux autorités est nécessaire.
Le budget complémentaire de 2012 rend compte des choix de politiques macro-économiques et sociales entamées par les autorités. Il s’agissait de sortir de la récession d’une part et d’initier les réformes structurelles d’autre part. Ce faisant, dans une situation d’espace fiscal très réduit, deux voies opposées étaient à envisager en Tunisie. La première consiste à appliquer une politique budgétaire austère permettant de réduire l’endettement, les déficits macroéconomiques et l’inflation par des mesures draconiennes compromettant la demande globale. Ceci n’était point possible en 2012 au vu du contexte sociopolitique en effervescence. L’histoire nous montre qu’une telle approche n’est efficacement réalisable que sous des dictatures ou dans un contexte de véritable compromis social ; ce qui n’était pas le cas de notre pays. La deuxième voie, celle qui a été adoptée, consiste en une politique budgétaire expansionniste permettant d’élargir les déficits macroéconomiques globaux dans les limites de la soutenabilité de la dette (en se basant sur les tests de stress appropriés, adoptés, croyons-nous, pour la première fois) et misant sur le stimulus fiscal. Cette politique budgétaire expansionniste, seulement pour la première année selon la démarche de ‘’Go & Stop’’, a fixé l’enveloppe de l’investissement public à son niveau le plus élevé depuis les vingt dernières années, c'est-à-dire 6400 MD ; soit 25% du budget total. Cet investissement était orienté vers les zones les plus démunies, montrant ainsi l’intention de l’actuelle équipe dirigeante à absorber les écarts régionaux en matière de développement. La répartition de ce budget était effectuée selon une clé de répartition, prenant en compte les spécificités démographiques et productives de chaque région mais aussi ses besoins, tout en assurant la transparence et l’équité dans la limite des disponibilités budgétaires. Ceci montre aussi l’intention de mettre en œuvre une gouvernance publique déjà approuvée par l’agence de notation Moody’s dans son rapport qui a remis la position de la Tunisie au ‘’grade d’investissement’’.
Ayant démarré vers le mois de mai 2012 et contrariée par la bureaucratie et la lenteur administrative, l’exécution du budget a accusé du retard dans la réalisation ; ce qui était susceptible de semer la panique dans les régions et d’ouvrir les portes aux spéculations quant à la crédibilité de la politique budgétaire. Certes, les autorités budgétaires auraient gagné en crédibilité si une accélération de l’assainissement de l’administration et une stratégie de communication plus efficace étaient de mise. Ainsi, dans le silence de la majorité des universitaires spécialistes, les autorités auraient pu s’épargner de critiques non-fondées, puisque les propositions d’alternatives ont fait défaut et la nature du discours-critique n’a rien contribué à la cohésion sociale.
Vers la fin de l’année 2012, eu égard à la récession en Europe et la poursuite des mouvements syndicaux, souvent non-justifiés, il semble que les objectifs prescrits dans le budget complémentaire se sont globalement réalisés, à savoir un taux de croissance d’au moins de 3,5%, une création de quelques 100 mille postes d’emploi dépassant l’objectif initial de 75000, un déficit public soutenable de 6,6% et un taux d’endettement de 46,3%. Ceci est à l’encontre de plusieurs prédictions portant sur l’impossibilité de réaliser les projections budgétaires.
Certes, l’élargissement du déficit extérieur, le glissement du dinar et les tensions inflationnistes attendus, se présentent comme l’autre côté lié aux risques de toute politique budgétaire expansionniste dans une phase de transition d’une récession vers une relance. Toujours est-il que le taux d’inflation de 5,5% dont les sources sont nombreuses est inférieur à celui en Algérie (8%), en Egypte (9,4%) et en Turquie (6,3%). Cependant, l’inflation en Tunisie aurait pu être maitrisée si le commerce illicite et la spéculation sur les produits de base n'avaient pas eu l'ampleur qu'on a connue. L'inflation aurait pu également être maitrisée si le glissement qu’a subi le dinar était moindre. En effet, la politique de change mise en œuvre par la BCT durant la première moitié de 2012, consistant en plus de flexibilité du taux de change, a manqué d’acuité puisque la structure des importations durant cette période était dominée par les biens d’équipement en guise de reconstitution des stocks. Ces importations semblent inélastiques par rapport au taux de change. La baisse de la valeur du dinar n’a alors fait que renchérir nos importations et contribué, tant peu soit-il, à l’inflation mais aussi à l’élargissement du déficit commercial et fait engager des dépenses publiques supplémentaires en faveur des produits subventionnés tels que les carburants. La baisse des réserves de change en était alors le corollaire.
Les perspectives budgétaires pour 2013, se présentent dans la même logique du ‘’Go & Stop’’. En ce sens, si la taille du budget a augmenté de 4,9% en dinar courant, cette dernière serait constante aux prix de 2012, puisque le taux d’inflation serait autour de 5% sur l’année. (Voir notre article in Leaders de Décembre 2012). Le problème de la budgétisation en Tunisie demeure toujours celui d’un espace fiscal très réduit et d’une dépendance des équilibres aux fluctuations du taux de change et des prix internationaux.
La nouvelle équipe dirigeante de la BCT (Gouverneur et Conseil d’Administration) a hérité d’une politique monétaire dont les marges de manœuvre sont très réduites. Nous l’avons qualifiée de désarmée, puisque le taux directeur et celui des réserves obligatoires étaient ramenés à leur niveaux historiques les plus bas sans qu'aucune relance, ni stabilité du taux de change, ni maîtrise de l’inflation ne soient réalisées en 2011 et 2012. C’est en ce sens que la politique de relance budgétaire était handicapée par une politique monétaire déjà tiraillée par la stabilisation conjoncturelle et le soutien du système bancaire menacé d’effondrement. Afin d’agir, avec les moyens de bord, à l’encontre des tendances vers l’élargissement du déficit courant, la BCT en coordination avec les autorités budgétaires a opté pour un package d’une vingtaine de mesures ciblant les crédits pour la consommation des biens de consommation considérés comme produits de luxe. Ces mêmes mesures portent aussi sur l’allègement des procédures douanières afin de diminuer le paiement en devises pour tout retard. Par ailleurs, la BCT a révisé à la hausse le taux directeur dans la perspective de minimiser l’écart entre taux d’inflation et TMM observé auparavant et dont les effets étaient négatifs sur la mobilisation de l’épargne. D’autres mesures portant gouvernance et supervision bancaire sont aussi envisagées dans le but de réformer le système bancaire, le temps que la transition s’effectue de manière lisse.
En termes économiques, l’absence de coordination entre autorités monétaires, dont les politiques étaient à l’évidence inefficaces, et les autorités budgétaires, dont les marges de manœuvre étaient si réduites, n’a fait que perdre aux tunisiens l’opportunité d’une véritable relance.
II - Quel modèle de développement pour un avenir meilleur ?
Les Tunisiens sont en droit de revendiquer un nouveau système économique qui soit moderne et avant-gardiste, permettant de rompre avec la marginalisation sociale et de créer une richesse répartie de manière équitable. Sans s’attarder sur le diagnostic de la situation vécue que tout le monde connait et sans discuter les quelques points de vue basés sur la redistribution des terres dans les régions défavorisées ou ceux revendiquant un ‘’ plan Marshall’’ en faveur de ces régions, nous n’en voyons pas d’alternative intégrale.
Avant de proposer notre point de vue, il serait utile de souligner brièvement quelques points méthodologiques. Le premier est la nécessité de se placer dans le contexte des points de vue modernes remettant en cause ceux des développementalistes des années 50, 60 et 70. Ces derniers, s’ils sont à connotation marxiste, prônent la rupture avec le monde industrialisé et la nationalisation des activités productives et des terres agricoles. S’ils sont conservateurs, la création de pôles de développement industriels et la mise en œuvre d’une politique protectionniste est leur démarche pour actualiser un débat très ancien. Nous ne trouvons pas pertinents ces points de vue puisqu’ils sont dépassés d’une part et ont déjà montré leurs inanité d’autre part. Par ailleurs, les points de vue basés sur les ‘’Charter Cities’’, consistant en l’instauration de grandes villes industrielles gérées par des règles institutionnelles qui lui sont propres et dans lesquelles une économie futuriste est envisagée comme c’est le cas en Thaïlande, ne nous semblent pas réalisables dans le contexte économique et social tunisien puisque les conditions n'en sont pas réunies. Enfin, les points de vue axés sur le choix des secteurs à valeur ajoutée les plus élevées sont très réducteurs quand il s’agit d’une stratégie intégrale.
Notre point de départ est la conception d’un ‘’Etat Ami du Marché’’. Ce dernier n’est ni entrepreneur, ni uniquement gendarme ni providentiel. Ce n’est pas non plus un pouvoir issu des luttes de classes favorisant la classe dominante par le recours à l’idéologie. C’est une institution comme toutes les autres, qui subit les règles de jeu issues de la démocratie. Plus ces règles sont transparentes et équitables, plus l’équipe dirigeante est contrôlée. Cet Etat est appelé à aller de l’avant vers la participation de toutes les institutions sociales, officielles et non-officielles. Sa stratégie de développement économique et social est une traduction des aspirations de la population qu’il gouverne. C’est de ce point de vue, celui de l’économie industrielle, qu’un développement inclusif faisant associer la population à la création de la richesse pour qu’elle en bénéficie, est une réalisation de l’une des revendications des Tunisiens.
Le développement inclusif fait référence au rythme et au schéma fonctionnel de la croissance. Il faudrait, encore une fois, passer à un autre palier de croissance à travers la transformation structurelle du tissu industriel dont l’entrepreneur est le principal acteur. D'autres sources de performance productives devraient être mobilisées telles que la diversification dans une perspective de destruction créative aussi bien des firmes que de l’emploi. Ceci est juste pour revenir à Schumpeter. Ce faisant, il faudrait doter les régions et les catégories sociales les moins productives de moyens pour entrer dans une dynamique de performance. Cependant, les moyens actuels sont très limités. En Tunisie, l’investissement privé est conditionné par l’investissement public. Or ce dernier est contraint par des choix budgétaires au profit des dépenses de fonctionnement et surtout celles des salaires. Il n’est pas évident qu’une révision à la baisse du budget salarial soit possible dans le court terme. Il faudrait alors diminuer les dépenses salariales en rendant plus productifs les fonctionnaires de l’administration centrale d’une part et rationaliser les dépenses de subvention d’une autre part. Ceci s’avère l’une des priorités les plus urgentes. En fait, pour pouvoir passer à un nouveau palier de croissance capable d’absorber les nouvelles arrivées au marché de l’emploi, il faudrait que la part du budget d’investissement s’élève ; ce qui, en l’absence de rente, ne pourrait s’effectuer qu’aux dépens des dépenses de fonctionnement.
Brièvement, la stratégie de ce que nous avons appelé ‘’ Progrès industriel Intégré’’ et que nous proposons serait basée sur les axes suivants :
1 - Un nouveau découpage régional permettant de redéfinir la ‘’zone économique et sociale’’ : sous l’angle de l’économie urbaine et régionale, le découpage actuel est simplement administratif. La zone économique et sociale est définie par trois composantes principales: (1) la concentration démographique, (2) la hiérarchie territoriale et (3) les avantages comparatifs dynamiques. Ainsi, il y aura deux possibilités à 6 et 8 zones économiques et sociales. Chaque zone pourrait s’organiser une chaine de valeur qui contribue à la création de la richesse nationale et en bénéficie. Ainsi les flux migratoires internes seraient jugulés et les déséquilibres régionaux seraient absorbés. De cette manière, toutes les stratégies d’infrastructure publique (routière, ferroviaire, de santé et de formation,..) ne seraient pas arbitraires et inefficaces, comme nous le voyons dans plusieurs programmes de partis politiques.
2 - Une réforme du système d’offre de compétences : assujettir le système éducatif aux seules conditions du marché de l’emploi et aux exigences de l’appareil productif serait à notre sens une erreur car ce serait la transformation de l’enseignement en formation professionnelle ; ce qui n’est pas sa mission originelle. Il faudrait que le système éducatif dans ses différents niveaux soit l’espace de créativité le plus vaste dans la perspective de développer les véritables compétences et découvrir les talons dans un cadre de liberté intellectuelle. C’est dans ce cas que des savants nationaux pourraient émerger un jour et qu’un progrès pourrait être réalisé. En parallèle, rien n’empêche d’envisager des spécialités technologiques de haut et de moyen niveau. La formation professionnelle pour des fins de rentabilité immédiate serait une mission à part, qu'elle soit réalisée par le secteur public ou privé. Notons à cet égard que le problème de l’emploi en Tunisie ne devrait pas se poser en termes de projets d’investissement ou de création d’entreprises. Outre le fait qu’il est intimement lié à la croissance au vu des rigidités structurelles connues, nous voyons qu’une politique d’emploi devrait être posée dans les termes suivants : (1) une politique salariale prenant en compte l’inflation et la productivité, (2) une clé de répartition, salaire/profit/taxe, (3) une adéquation entre l’offre de compétences et les exigences de l’appareil productif.
3 - Une réforme institutionnelle visant à améliorer les services publics : l’institution, prise dans le sens de Daniel Kaufmann, est l’ensemble de règles formelles et informelles de comportement ainsi que les moyens de faire respecter ces règles. Du point de vue de la croissance elle en est un gisement qu’il faudrait saisir. Une réforme institutionnelle assurant les bonnes pratiques de gouvernance serait d’un appui considérable à la performance des services publics et par là à la croissance. En ce qui nous concerne, le nouveau découpage que nous proposons requiert une gouvernance locale dans les régions pouvant aller à des élections régionales locales et une autonomie budgétaire. La réforme institutionnelle devrait aussi concerner le système fiscal, le code d’investissement, de travail..
4 - Une stratégie d’ouverture sur l’extérieur ciblant les gains dynamiques du commerce international : une telle stratégie serait envisagée afin de ne pas subir la marginalisation, pour que les prix ne demeurent pas distordus, pour bénéficier du transfert technologique sous ses différentes formes, pour se mouvoir dans un espace économique plus vaste. C’est en gros les gains de croissance ou dynamiques qui sont ciblés. Les points de vue anciens sur le commerce international se limitaient aux avantages comparatifs statiques pour expliquer l’échange international. Aujourd’hui, ceci n’est plus suffisant pour justifier l’appartenance à un ensemble de pays comme c’est le cas partout dans le monde. En soi, l’appartenance à un espace économique vaste n’est pas à remettre en cause. Aujourd’hui l’Europe aurait intérêt à faire bénéficier la Tunisie d’un support financier et technologique pour plusieurs raisons (faire de la méditerranée un espace de paix, contrôler les flux d’immigration clandestine, et appuyer la solvabilité d’un marché de plus en plus large). De leur côté, les économies de l’Afrique du Nord, ont aussi intérêt à intégrer l’espace européen puisqu’il leur offre plus d’opportunités de débouchés, financières et technologiques. Etre isolé, ne serait certainement pas la meilleure démarche pour se développer. Enfin, il ne faudrait pas que les négociations avec l’UE, qui démarreront en 2013, hypothèquent la souveraineté nationale. Il faudrait qu’elles mettent en place une clé de partage des gains de l’échange. La Tunisie, devrait aussi diversifier son commerce extérieur en s’étalant sur les pays arabes, africains et asiatiques.
En somme, l’économie tunisienne a pu surmonter en 2012 la récession à travers une politique budgétaire expansionniste dont les effets auraient pu être plus importants si le taux d’exécution était plus élevé, si l’administration était plus efficace, si des faux problèmes mal posés n’étaient pas évoqués tels que l’indépendance de la BCT, et si la politique monétaire n’avait pas été privée de ses marges de manœuvre. Nous pensons que la Tunisie est en mesure d'enregistrer encore des performances en 2013, mais la stratégie de développement économique et sociale que nous proposons basée sur ‘’ le Progrès Industriel Intégré’’ devrait faire l’objet d'un consensus national.
Ali Chebbi.
Professeur des Universités tunisiennes et Conseiller Economique
1) Voir notre article sur Les défis économiques et sociaux de la Tunisie révoltée in Leaders du 24-09-2012
2) Voir notre ‘’ Appel à une cohésion institutionnelle’’ du 1-1-2012 in Le Temps
