Pr Rafaa Ben Achour : 43 ème véto américain au Conseil de sécurité contre un projet de résolution sur la Palestine
Malgré le vote favorable de 14 de ses membres, le Conseil de sécurité de l’ONU a été, encore une fois, bloqué par un véto américain opposé à un projet de résolution,présenté par l'Egypte, sur le statut de Jérusalem, en raison d'un véto des Etats-Unis(1). Il s’agit là du 43ème véto utilisé par les Etats-Unis contre un projet de résolution,présenté par l’Egypte,relatif à la situation au Proche Orient de manière générale, et à la question palestinienne de manière particulière(2). Le premier véto américain sur ces questions remonte au 10 septembre 1972: il a été opposé à un projet de résolution condamnant Israël pour violation du cessez le feu de 1967 et l’attaque de l’armée israélienne contre le sud Liban.
Dans le projetrejeté le 18 décembre 2007, il était affirméque:
«[t]oute décision et action qui visent à modifier le caractère, le statut ou la composition démographique de la Ville sainte de Jérusalem n'ont aucun effet juridique, sont nulles et non avenues et doivent être rapportées en application des résolutions [du Conseil de sécurité sur la question]».En fait, ce projet de résolution n’avait rien d’original et ne faisait que reprendre, quasiment dans les mêmes termes plusieurs résolutions antérieures du CS, dont les résolution n°476 (1980) et 478 (1980) du, adoptée avec l’abstention des EU.
Le projet de résolution demandait également à tous les États de s'abstenir d'établir des missions diplomatiques à Jérusalem, en application de la résolution 478 (1980). Le texte exigeait des Etats qu'ils respectent les résolutions du Conseil concernant la Ville sainte et s'abstiennent de reconnaître les actions et les mesures qui y sont contraires.
Chargé par la Charte «[d]'assurer l'action rapide et efficace de l'Organisation», et doté de «la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales» et habilité par tous les membres de l’ONU à agir «en leur nom», le Conseil de sécurité se trouve ainsi bloqué et incapable d’assurer ses charges constitutionnelles.
Est-ce à dire que la partie est terminée et qu’il n’y a plus rien à faire sinon d’établir un constat d’échec. Le recours à l’Assemblée générale est-il envisageable?
Rappelons tout d’abord les dispositions pertinentes de la Charte. L'article 12§1 de la Charte dispose que:
«Tant que le Conseil de sécurité remplit, à l'égard d'un différend ou d'une situation quelconque, les fonctions qui lui sont attribuées par la présente Charte, l'Assemblée générale ne doit faire aucune recommandation sur ce différend ou cette situation, à moins que le Conseil de sécurité ne le lui demande».
Il ressort de cet article que bien que la Charte n'ait pas institué de hiérarchie entre les organes principaux des Nations Unies, il est généralement admis que l'article 12§1 établit la prééminence du Conseil sur l'Assemblée générale dans le domaine de la paix et de la sécurité internationales. Cependant, cette disposition n’établit aucune restriction quant à l’étendue des compétences de l'Assemblée. Elle lui interdit seulement de présenter des recommandations sur un différend ou une situation tant que le Conseil remplit à leur égard «les fonctions qui lui sont attribuées par la présente Charte», «à moins que le Conseil de sécurité ne le lui demande».
C’est sur la base de cette interprétation des dispositions pertinente de la Charte qu’a été adoptée la célèbre résolution n°377 (V) du 3 novembre 1950,« Union pour le maintien de la paix », connue plus généralement sous la dénomination «résolution Achesson» du nom du Secrétaire au département d’Etat américain, Dean Achesson, qui en a été l’inspirateur.
Dans son préambule, énonce les principes sur lesquels se fonde l'Assemblée pour affirmer ses compétences. C’est ainsi que l’AG:
«Réaffirmant qu’il est important que le Conseil de sécurité s’acquitte de sa responsabilité principale dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales, et qu’il est du devoir des membres permanents d’essayer de parvenir à l’unanimité et de ne recourir qu’avec modération au veto;
Persuadée que, si le Conseil de sécurité manque à s’acquitter des fonctions qui lui incombent au nom de tous les Etats membres […], il n’en résulte pas que les Etats membres soient relevés de leurs obligations, ni l’Organisation de sa responsabilité aux termes de la Charte en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales.
Décide que, dans tout cas où paraît exister une menace contre la paix, une rupture de la paix ou un acte d'agression et où, du fait que l'unanimité n'a pas pu se réaliser parmi ses membres permanents, le Conseil de Sécurité manque à s'acquitter de sa responsabilité principale dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales, l'Assemblée examinera immédiatement la question afin de faire aux membres les recommandations appropriées sur les mesures collectives à prendre, y compris, s'il s'agit d'une rupture de la paix ou d'un acte d'agression, l'emploi de la force armée en cas de besoin, pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales. Si l'Assemblée ne siège pas à ce moment, elle pourra se réunir en session extraordinaire d'urgence dans les vingt-quatre heures qui suivront la demande présentée à cet effet».
Ainsi, le blocage du CS ne met pas un terme à la nécessité pour l’ONU de continuer le processus de prise de décision. C’est à l’organe plénier de l’Organisation mondiale que revient alors la tâche de combler la carence du CS, soit en se réunissant immédiatement si elle est en session, soit en convoquant une session extraordinaire d’urgence dans les vingt-quatre heures qui suivront la demande présentée à cet effet.
La pratique de l’AG est abondante, bien que mesurée en la matière(3). La dixième session extraordinaire d’urgence réservée à la question des territoires palestiniens occupés s’est ouverte en 1997 et est restée ouverte à ce jour.
Ainsi, en dépit du fait que le CS n’ait pas pu se prononcer sur la proclamation Trump de reconnaître Jérusalem comme capitale d’Israël et d’y déplacer l’ambassade américaine, c’est à l’AG de se prononcer sur cette question. La dixième session extraordinaire d’urgence a été convoquée à se tenir de nouveau à cet effet pour le jeudi 21 décembre 2017. L’adoption d’une résolution par l’AG marquera la réponse de la quasi-unanimité de la Communauté internationale au défi du Président américain.
Rafaâ Ben Achour
(1)Avant l'administration de Nixon, les Etats-Unis n'avaient jamais utilisé son pouvoir de veto au Conseil de Sécurité des Nations-Unies. Il a été utilisé pour la première fois le 17 mars 1970 contre la Rhodésie du Sud.
(2)Centre d’actualités des Nations Unies.Moyen-Orient : le Conseil de sécurité échoue à adopter une résolution sur Jérusalem. http://www.un.org/apps/newsFr/storyF.asp?NewsID=40677&Cr=J%E9rusalem&Cr1=#.WjlRExnhBPY
(3)A ce jour dix sessions extraordinaires d’urgence ont été convoquées:
- 10e session - Mesures illégales prises par les autorités israéliennes à Jérusalem-Est occupée ainsi que dans le reste du Territoire palestinien occupé (15-16 janvier 2009).
- 9e session - Territoires arabes occupés (29 janvier au 5 février 1982); Convoquée par le Conseil de sécurité.
- 8e session – Namibie (13 - 14 septembre 1981; Convoquée par le Zimbabwe.
- 7e session – Palestine (22 au 29 juillet 1980; 20 au 28 juillet 1982; 25 - 26 juin 1982; 16 au 19 août 1982; 24 septembre 1982). Convoquée par le Sénégal.
- 6e session – Afghanistan (10 au 14 janvier 1980); Convoquée par le Conseil de sécurité.
- 5e session - Moyen-Orient (17 au 18 juin 1967); Convoquée par le Conseil de sécurité.
- 4e session - Question du Congo (17 au 19 septembre 1960); Convoquée par le Conseil de sécurité.
- 3e session - Moyen-Orient (8 au 21 août 1958); Convoquée par le Conseil de sécurité.
- 2e session – Hongrie. (4 au 10 novembre 1956); Convoquée par le Conseil de sécurité.
- 1e session - Moyen-Orient (1 au 10 novembre 1956); Convoquée par le Conseil de sécurité.