Salsabil klibi : Le salut de la Tunisie tient-il à la révision de sa Constitution ?

Par Salsabil klibi - Après avoir subi les conséquences de conflits entre les deux têtes de l’exécutif, le pays est sous le coup d’un conflit entre le président de la République et l’Assemblée des Représentants du Peuple, alors même que chacun d’eux jouit d’une légitimité électorale propre et de champs de compétences propres. Aujourd’hui plus que jamais, avec l’enlisement du pays dans sa énième crise politique, l’appel à la révision de la constitution et plus précisément à un changement de régime politique, jugé à la source de tous les maux, se fait insistant.

Mais qu’en est-il exactement ? Il est sans doute utile de rappeler les circonstances particulières dans lesquelles la constitution du 27 janvier 2014 a été adoptée. Si elle a été saluée en Tunisie comme à l’étranger ce n’est certainement pas en raison des choix institutionnels qu’elle a mis en place, mais bien parce que le fait même que l’Assemblée Constituante ait réussi à voter un texte constitutionnel, à la suite d’un double assassinat politique ayant conduit à la paralysie de cette même assemblée, fut un exploit. Mais les compromis qui ont été à l’origine de cet aboutissement n’ont pas été des plus habiles et très tôt la machine constitutionnelle a commencé à connaître des blocages.

Mais quels sont les maux les plus préjudiciables au bon fonctionnement des institutions, dont l’ingénierie institutionnelle mise en place par la nouvelle constitution est porteuse ? 
Ils sont en vérité nombreux mais nous nous en tiendrons aux deux que nous considérons les plus importants, à savoir le choix d’un régime mixte et la démultiplication des pouvoirs. 

Sur le premier point, les constituants, suite à un conflit entre deux projets de régime politique, l’un présidentiel (porté à l’époque essentiellement par le PDP) l’autre parlementaire (porté par le parti Nahdha), ont fini par aboutir à un compromis, celui d’un régime essentiellement parlementaire avec quelques aménagements présidentiels. Ce choix, s’il dote le président de la République, élu au suffrage universel, d’une légitimité électorale propre et le met donc à l’abri de la mainmise du parlement, fait que le chef de gouvernement et son équipe sont sous la coupe de l’Assemblée des Représentants du Peuple, dont ils sont le prolongement. En effet, le gouvernement naît de la confiance que lui accorde une majorité parlementaire, agit sous son contrôle et ne peut rester en place que tant que celle-ci est satisfaite de son exercice. 

Ce régime parlementaire avec ses quelques aménagements présidentiels est clairement un échec pour la Tunisie, si on prend en considération la gestion des affaires publiques par le parlement depuis 2014. La dérive du système parlementaire en une particratie n’a pas seulement affecté la stabilité gouvernementale, qu’elle n’a pas toujours attaquée de manière frontale, elle a aussi et surtout érodé l’autorité et donc l’efficacité des gouvernements en place.

Les équipes gouvernementales qui se sont succédées, étaient vulnérables pas uniquement en raison de la perspective d’une motion de censure qui conduirait à leur chute. Elles l'étaient  par des coalitions versatiles qui, si elles leur accordaient leur confiance, leur refusaient souvent les moyens de leurs politiques, rechignaient à leur voter les lois nécessaires à la mise en œuvre de celles-ci, contraignaient les chefs de gouvernement à apporter des modifications à leur équipe, de manière à torpiller l’unité de ces dernières et à miner leur solidarité. Ces chantages et autres formes de pressions empêchaient donc celui qui est à la tête du gouvernement de déployer ses attributions de chef (ce type de comportement a été particulièrement frappant avec le gouvernement de M. Youssef Chahed, mais s’est aussi manifesté dans le bref passage de M. Elyes Fakhfekh).

Sur le second point maintenant, la constitution de 2014 a procédé à un réaménagement total des pouvoirs par rapport au système instauré par celle de 1959.

Le trait principal de ce réaménagement, qui constitue d’ailleurs le principal grief fait au texte constitutionnel, consiste en une fragmentation du pouvoir qui a rendu la prise de décision compliquée et la détermination des responsables difficile. Cette démultiplication des pouvoirs, se situe à la fois sur la plan horizontal ( aux trois pouvoirs classiques : législatif exécutif et juridictionnel, sont venus s’ajouter des contrepouvoirs nouveaux que sont les instances constitutionnelles indépendantes, en plus d’un dédoublage de l’exécutif, devenu bicéphale, qui repose désormais sur un chef d’Etat et un chef du gouvernement), et sur la plan vertical (un pouvoir local fort et complexe lui-même, qui repose sur trois niveaux de décentralisation : les communes, les régions et les districts).   Cette balkanisation des pouvoirs de l’Etat a nourri les convoitises des acteurs politiques et n’a pas aidé à la gestion des conflits par les outils qu’offre la constitution elle-même, qu’il s’agisse des conflits de compétence entre les deux têtes de l’exécutif, de ceux entre le chef du gouvernent et le parlement ou encore, et contre toute attente, entre le président de la République et le parlement. 

En réaction à ces choix, et à leurs conséquences, des voix n’ont cessé de s’élever assez tôt d’ailleurs, pour appeler à la révision de la constitution.
Mais réviser la constitution pour aller où ? Avec quels moyens politiques ? Et est-ce réellement la solution miracle ?

Sur la première question, c’est le régime présidentiel qui semble être le favori de tous les critiques de l’actuel régime politique. Ceux-ci appellent, en effet, à la concentration des pouvoirs entre les mains d’UN exécutif fort, doté d’une légitimité électorale. Cependant, il faut prendre garde car un régime présidentiel ne se résume pas à l’élection d’un président au suffrage universel. Aussi, les défenseurs de ce choix, dont le président de la République est le plus important représentant, devront nous dire à quoi ils pensent au juste lorsqu’ils exhortent au passage à ce type de régime. Ce dernier, faut-il le rappeler, dont les Etats Unis d’Amérique constituent aujourd’hui le seul représentant, se caractérise, sommairement par une stricte séparation des pouvoirs, c’est-à-dire par l’attribution de l’intégralité de la fonction exécutive à un président élu au suffrage universel et l’intégralité de la fonction législative au parlement.

Pour ce qui est du pouvoir exécutif, il n’existe, en effet, pas de gouvernement ni de chef du gouvernement, dans le régime présidentiel. Il revient au président de la République de déterminer la politique générale de l’Etat (intérieure et étrangère) à veiller à son application, aidé par des collaborateurs (qu’on pourra appeler ministre ou secrétaire d’Etat peu importe) qu’il choisit et révoque lui-même et sur lesquels le parlement n’a aucun un droit de regard.

Il n y a pas de motion de censure, ni de questions orales ou écrites que le parlement puisse adresser, ni au président ni à ses collaborateurs dans le régime présidentiel. Le parlement peut évidemment constituer des commissions d’investigation pour enquêter sur les méfaits du président ou de l’un des membres de son administration, mais on sait que cet outil de contrôle n’est pas d’une grande efficacité et n’est donc pas réellement dissuasif.

En d’autres termes, dans un régime présidentiel le pouvoir exécutif incarné par un président de la République doté de très larges pouvoirs, n’est pas politiquement responsable devant le parlement élu par le peuple et peut donc effectuer son mandat sans être inquiété.

Quant au parlement, il dispose, en contrepartie, de l’intégralité du pouvoir législatif, le président de la République n’ayant pas le droit de présenter des projets de lois à l’Assemblée. Or si l’on observe la crise actuelle des institutions, qui oppose le président de la République au parlement on peut imaginer le blocage total des institutions auquel une telle crise pourrait mener dans un régime présidentiel, puisque le parlement peut, en cas de conflit, faire obstruction au président et adopter des lois qui mettraient en échec sa politique ou alors le priverait des instruments législatif nécessaires à sa mise en œuvre.

Au vu de ces traits du régime Présidentiel il est facile d’imaginer quelles conséquences peut avoir son instauration dans un pays où la démocratie est encore hésitante et où les contrepouvoirs sont au mieux à l’état embryonnaire. Par ailleurs et connaissant désormais nos électeurs mais aussi notre classe politique, il faudrait bien réfléchir avant de basculer vers un système qui confierait le pouvoir le plus redoutable à un seul homme. Dès lors, le passage à un régime présidentiel non aménagé ou non tempéré, constitue une alternative redoutable, compte tenu du risque qu’il présente de régresser rapidement vers le présidentialisme, sous la coupe duquel nous avons vécu pendant soixante ans.

Même la procédure de destitution du président, propre au régime présidentiel, qui pourrait, le cas échéant, faire échec aux velléités d’hégémonie du président de la République, est très difficile à mettre en œuvre, y compris contre les présidents les plus contestés. Il suffit de voir ce qui s’est passé aux Etats-Unis d’Amérique, avec l’actuel président Donald Trump, que le Congrès a échoué à destituer malgré des chefs d’accusation graves à savoir l’abus de pouvoir et l’obstruction à la bonne marche du pouvoir législatif, (cette même procédure de destitution avait déjà échoué avec le président Andrew Johnson en 1868 et le président William Clinton en 1999).

A supposer à présent que le choix d’un régime politique alternatif ait été mûrement réfléchi, y a-t-il réellement moyen, aujourd’hui, d’initier une révision de la constitution dans les meilleures conditions possibles ?

D’abord, la révision de la constitution nécessite, pour être adoptée, l’accord des deux tiers au moins du nombre total des députés. Or vu la fragmentation de la représentation au sein de l’Assemblée des Représentants du Peuple, mais vu aussi la volatilité de l’humeur politique de ces derniers, obtenir une telle majorité dans l’immédiat est une chose difficile voire impossible. Les échecs successifs durant les cinq dernières années, de l’Assemblée à élire les membres de la Cour Constitutionnelle, élection qui nécessite la même majorité, donnent une idée des chances qu’une révision constitutionnelle a d’aboutir.
Ensuite, la révision de la constitution doit se faire sous le contrôle de la Cour Constitutionnelle, qui s’assure, d’abord, que le projet de révision ne concerne pas les dispositions intangibles, c’est-à-dire les dispositions dont la révision a été interdite par la constitution elle-même.  Les droits et libertés ainsi que les garanties qui leurs sont afférentes font partie de ce corpus de normes protégées. La Cour Constitutionnelle s’assure ensuite du respect de la procédure de révision prévue elle aussi par la constitution.

Or, selon l’article 148 de la constitution portant dispositions transitoires, les dispositions de la constitution relatives aux compétences de la Cour Constitutionnelle, au nombre desquelles le contrôle du processus de révision de la constitution, n’entrent vigueur qu’une fois que cette dernière est en place. Ce qui signifie qu’une révision du texte constitutionnel dans l’immédiat se fera sans garde-fou.

Déclencher une révision constitutionnelle sans la garantie de la Cour Constitutionnelle présente le risque d’une remise en cause des quelques acquis arrachés à la constituante. Ainsi à supposer qu’un projet initial de révision se limite à modifier la nature du régime, rien n’empêche, par la suite, l’introduction par les députés d’amendements touchant par exemple le domaine des droits et libertés.  Autant dire que réviser la constitution dans ces conditions, ce serait ouvrir la boite de Pandore.

Enfin sur la question de la consultation populaire en vue de l’adoption de la révision de la constitution, que le président de la République ne cesse de faire miroiter, il faut rappeler que le recours au référendum selon le texte constitutionnel n’intervient qu’après l’approbation du projet de révision par l’Assemblée des Représentants du Peuple. Le président de la République ne peut donc, en l’état actuel du texte constitutionnel, soumettre directement au peuple le projet de révision de la constitution pour approbation par voie référendaire. Le passage par le parlement et le vote du projet à la majorité des deux tiers de ses membres, reste indispensable et le président ne peut donc faire adopter par le peuple une révision constitutionnelle à laquelle le parlement est hostile.

Mais par-delà ces considérations, il faut être conscient que, contrairement à une idée largement partagée, ce n’est pas réellement la nature du régime politique qui est à l’origine des maux qui rongent la scène politique tunisienne. Deux autres facteurs au moins, constituent les vraies plaies de la Tunisie, l’un de nature juridique l’autre d’ordre politique.

Sur le premier point c’est vers la loi électorale, et plus particulièrement vers le mode de scrutin, qu’il faut se retourner pour chercher les causes de gouvernements instables et atones. En effet la représentation proportionnelle avec les plus forts restes, qui est un mode de scrutin favorable même aux formations politiques les plus petites, conduit à l’effritement de la représentation, de telle sorte que la constitution de gouvernements nécessite la constitution de coalitions qui sont aussi difficiles à mettre en place qu’à maintenir. La représentation proportionnelle avec les plus forts restes influence également le comportement des partis politiques, les encourageant à des attitudes nombrilistes. Un mode de scrutin favorable aux petites formations encourage la démultiplication à outrance des partis et conduit souvent à leur personnalisation. Les mêmes familles politiques se présentent aux élections en rangs dispersés, deviennent souvent rivales lors de la formation des coalitions gouvernementales, s’épuisent en luttes fratricides et aboutissent à des gouvernements vulnérables et inopérants.

S’il y a donc un texte juridique à revoir, dans l’immédiat, c’est bien la loi électorale et non la constitution, en raison d’abord de l’influence mécanique du mode de scrutin sur la paysage politique et ensuite du caractère plus simple de la procédure de révision d’une loi, fut-elle organique (elle nécessite 109 voix au moins pour passer) que celle de la révision de la constitution.

Sur le second point, il est peut-être temps de prendre conscience des limites du droit comme outil de rationalisation de la vie publique. Les « meilleurs » textes juridiques, qu’il s’agisse de constitutions ou de lois, ne peuvent à eux seuls garantir une vie politique saine où les règles du jeu sont respectées et non instrumentalisées et les conflits gérés par le droit.

Il existe une chose qui s’appelle vertu civique ou républicaine qui est une condition indispensable au vivre ensemble et au bon fonctionnement des institutions politiques. Cette vertu dont la filiation n’est d’ailleurs pas exclusivement morale, est exigible aussi bien des gouvernants que des citoyens. Montesquieu la définissait dans l’Esprit des lois comme « l’amour des lois et de la patrie… une préférence continuelle de l’intérêt public au sien propre … cette vertu est exigible du dernier homme de l’Etat comme du premier. »

Or, force est de constater que cette vertu n’est pas ce qui caractérise le mieux notre classe politique ni nous-mêmes citoyens que nous sommes. L’intérêt public dans le choix que beaucoup d’entre nous font de nos représentants et dans la manière dont ces derniers, à leur tour gèrent nos affaires, est une notion risible fruit d’une conception naïve du politique. Nos décideurs lorsqu’ils ne transgressent pas ouvertement le droit l’instrumentalisent ou font obstruction au déploiement de ses effets. Est-il nécessaire de rappeler que la constitution tant incriminée et dont on veut déjà se débarrasser n’est pas encore entièrement entrée en vigueur et que plus de cinq ans après son adoption elle n’a pas vu toutes les institutions qu’elle a prévues mises en place ?   
En définitive il ne faut pas se méprendre et s’imaginer que changer la constitution (la réviser) ni même changer de constitution, comme ne cesse de le laisser entendre le président de la République (au moment même où il chargeait le ministre de l’intérieur M Hichem Méchichi de constituer un nouveau gouvernement il a déclaré qu’il était temps de « changer l’ordre légal » تغيير الشرعية), conduit au salut de la République. Ce dernier tient avant toute chose à l’éducation à la citoyenneté, un autre « Emile » est à écrire, mais ceci est une tout autre affaire !

Procédure de la révision de la constitution

1/ L’initiative de révision de la constitution peut venir soit du président de la République soit d’un tiers des députes au moins

2/ Toute initiative de révision DOIT être portée par le président de l’Assemblée des Représentants du Peuple à la Cour Constitutionnelle afin que celle-ci s’assure que le projet ne touche pas aux dispositions qui ne peuvent être modifiées.

3/ L’Assemblée des représentants du Peuple procède à un premier vote à la majorité absolue de ses membres (109 voix au moins), vote qui porte sur le principe même de la révision et non sur son contenu.

4/Après examen par une commission parlementaire ad hoc, le projet de révision est examiné en plénière, il n’est adopté que s’il est voté à la majorité des deux tiers (145 voix au moins) 

5/ Le président de la République peut soumettre le projet de révision au référendum. Il le fera une fois que le parlement l’a voté à la majorité des deux tiers.

Salsabil klibi