Ahmed Ounaïes: La Cour Pénale Internationale relance la justice et le droit en Palestine

Proclamé le 15 novembre 1988 à Alger, lors du XIXe Conseil National Palestinien, l’Etat de Palestine se déclare « un Etat indépendant en Palestine avec Jérusalem pour capitale ». Il est aussitôt reconnu par 94 pays. La marge des reconnaissances s’étend à la faveur du Processus de paix inauguré en octobre 1991 et s’affermit en 2011 avec l’admission de la Palestine le 31 octobre 2011 comme membre à part entière de l’UNESCO, par un vote de la Conférence Générale de 107 voix contre 14. L’Etat de Palestine est reconnu l’année suivante, le 29 novembre 2012, par l’Assemblée Générale des Nations Unies en tant que «Etat non membre» en vertu d’une Résolution votée par 138 pays et 9 voix contre, les 9 pays votant contre étant: Israël, Etats-Unis, Canada, Panama, Tchéquie, Iles Marshall, Micronésie, Nauru et Palau, tandis que trois membres permanents du Conseil de Sécurité votent en faveur de la reconnaissance: la Russie, la Chine et la France.

Le statut d’Etat offre la faculté d’adhérer aux principales conventions internationales. Le Secrétariat Général des NU estime que la résolution du 29 novembre 2012 conférant à la Palestine le statut d’Etat, même non membre, revient à reconnaître la qualité d’Etat dans le cadre des Nations Unies. Ce statut ouvre ainsi la voie à l’adhésion de la Palestine aux organes internationaux fondés sur des Conventions dont les NU sont dépositaires. La Palestine pourra accéder au statut d’Etat membre des Institutions spécialisées (FAO, OIT, OMS, ONUDI, OMI, etc.)

Dans la conjoncture  particulière de l’occupation où la Palestine est livrée aux assauts de la colonisation et de la confiscation de ses territoires – expulsion de familles, démolition des maisons, annexions – et alors que le Conseil de Sécurité, face à de telles exactions, ne fait qu’émettre des condamnations de pur principe, l’adhésion au statut de Rome qui crée la Cour Pénale Internationale (CPI) offre une base en mesure de prononcer, au-delà des condamnations purement politiques, des jugements dissuasifs et des sanctions contre les coupables. Sans sous-estimer d’autres recours, la Direction Palestinienne conclut à la nécessité d’y adhérer et de lancer une dynamique propre à dépasser l’action strictement politique.

Si la Quatrième Convention de Genève fixe le droit des civils dans la situation de guerre, la Cour Pénale est en mesure de conduire des enquêtes, d’établir les faits, de traduire les coupables et de prononcer des sanctions. Elle est l’organe principal de la lutte contre l’impunité. A cet égard, le «transfert par une puissance occupante d’une partie de sa population civile dans le territoire qu’elle occupe» figure parmi les crimes de guerre énoncés dans le Statut de Rome. Un tel transfert correspond à la politique de colonisation menée par Israël en Cisjordanie et à Jérusalem-Est, comme l’ont relevé le Conseil de sécurité dans de nombreuses Résolutions et la Cour internationale de Justice dans l’Avis du 9 juillet 2004 sur les conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé. Il en est de même des crimes dénoncés périodiquement par l’Assemblée Générale des Nations Unies et par le Conseil des Droits de l’Homme. L’adhésion au Statut de Rome aurait donc pour effet de briser le tête-à-tête entre Israël et l’Autorité Palestinienne et de rendre les dirigeants israéliens responsables devant une juridiction supérieure, la Cour Pénale Internationale. 

Ni Israël, ni les Etats-Unis n’adhèrent au statut de Rome, mais tous deux exigent de l’Autorité Palestinienne qu’elle s’abstienne d’y adhérer à son tour, en usant  de l’intimidation et de menaces de sanctions telle que la retenue des taxes fiscales périodiques que l’administration israélienne prélève sur le territoire palestinien pour le compte de l’Autorité palestinienne ; les Etats-Unis, dans le même but, agitent la menace de suspendre les subventions annuelles aux Agences et aux Programmes des NU qui œuvrent au profit des réfugiés palestiniens et du peuple lui-même.   

En dépit des menaces que, par réalisme, l’Autorité Palestinienne ne saurait ignorer dans le calcul des priorités (libération de prisonniers, levée de boycott, impératifs sociaux, etc.), une marge d’action existe et autorise la mise en œuvre d’une diplomatie palestinienne plus que défensive. Le statut d’Etat permet de mettre en action les outils internationaux transcendant les gouvernements. Sans renoncer au principe du règlement négocié et tout en poursuivant la lutte contre l’impunité, la Palestine riposte en fonction de l’ampleur des agressions, en défiant les menaces et en ménageant des appuis contre les manœuvres adverses. L’adhésion au Statut de Rome  aura pour effet ultime de rendre les dirigeants israéliens responsables devant la CPI.  

Dans le temps, trois facteurs ont déterminé la démarche palestinienne.

• Quatre offensives militaires frappent Gaza entre 2008 et 2014: selon les dénominations israéliennes, il s’agit de Hiver chaud (27 février-19 juin 2008); Plomb durci (27 décembre 2008-21 janvier 2009); Pilier de défense (14-21 novembre 2012) et Bordure protectrice (7 juillet-26 août 2014) ; les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité commis par les forces israéliennes au cours de ces offensives sont identifiés mais restent impunis; du reste, les offensives pourraient se renouveler à tout moment;

• L’inaptitude des réponses opposées par les organes compétents des NU aux violations répétées d’Israël contre les droits humanitaires, politiques et territoriaux du peuple palestinien;

• Le veto opposé le 30 décembre 2014 par les Etats-Unis au projet de résolution qui devait définir un calendrier d’évacuation et fixer un terme à l’occupation.
Dans une première phase, Mahmoud Abbas décide l’adhésion de l’Etat de Palestine à 15 Conventions et traités internationaux déposés auprès des NU, de la Suisse et des Pays Bas. "La direction palestinienne approuve à l'unanimité la décision d'adhérer à 15 agences de l'ONU et à des traités internationaux, à commencer par la Quatrième Convention de Genève sur la protection des civils", déclare-t-il le 1er avril 2014 en procédant, devant les caméras, à la signature des demandes d'adhésion.

Comment s’explique la décision ? Au cours d’une réunion la veille même, le 31 mars 2014 à Ramallah, avec le Secrétaire d'État John Kerry, Mahmoud Abbas demandait des assurances sur la libération par Israël d'un dernier groupe de prisonniers dont la libération avait été auparavant fixée pour le 29 mars. Un accord préalable, conclu sous l'égide de John Kerry, avait permis la reprise en juillet 2013 des négociations de paix qui s’étaient prolongées pendant neuf mois. En vertu de cet accord, la direction palestinienne suspendait jusqu'à la fin des pourparlers toute démarche d'adhésion aux organisations et conventions internationales – au nombre de 63 – auxquelles l'Etat Palestinien était désormais en droit d’adhérer. En contrepartie, Israël s'engageait à libérer en quatre phases 104 prisonniers incarcérés avant les Accords d'Oslo de 1993, dont les trois premiers groupes avaient été relâchés, mais pas le quatrième, prévu le 29 mars 2014. D’autre part, le gouvernement israélien venait d'annoncer un nouvel appel d'offres pour édifier 708 logements dans un quartier de Jérusalem-Est. John Kerry se disait incapable de forcer la puissance occupante.

En apprenant le 1er avril la décision de Mahmoud Abbas, John Kerry, arrivé à Bruxelles pour une session de l’OTAN, annule son retour prévu le lendemain à Ramallah où il devait s'entretenir à nouveau avec le Président de l’Autorité Palestinienne. Il réalisait évidemment qu’après l’accord de l’été 2013, la rétractation d’Israël libérait la direction palestinienne de sa promesse et que la confrontation aux Nations Unies et dans d'autres instances internationales serait inéluctablement plus dure.

Parmi les textes signés par Mahmoud Abbas, figurent les conventions de Genève, les traités internationaux fixant les règles de protection des personnes en cas de conflit armé et d'occupation. L’adhésion à ces traités permettra de saisir plus facilement la Cour Pénale Internationale, notamment au sujet de la poursuite de l'occupation des territoires palestiniens. En réaction, le ministre israélien Uzi Landau, membre du parti ultranationaliste Israël Beitenou, menace : «ils le paieront cher!»

Le 11 avril 2014, la Suisse déclare l’adhésion formelle de la Palestine aux quatre Conventions de Genève ainsi qu’au Premier Protocole additionnel, tandis que le 2 mai 2014, le porte-parole du Haut Commissariat des NU aux Droits de l’Homme déclare l'adhésion de la Palestine aux cinq conventions suivantes qui entreront en vigueur le 2 mai 2014 : la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes ; la Convention relative aux droits des personnes handicapées ; la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale ; la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants ; la Convention relative aux droits de l'enfant. En outre, l'adhésion au Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l'enfant, concernant l'implication d'enfants dans les conflits armés, entrera en vigueur le 7 mai 2014. Enfin, le 2 juillet 2014, la Palestine devient État-partie aux deux Pactes : le Pacte international relatif aux droits civils et politiques et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels.

La deuxième série d’adhésions est décidée le dernier jour de l’année 2014. Le 31 décembre, le Président Mahmoud Abbas signe l’adhésion de la Palestine à vingt autres Conventions internationales, dont le Statut de Rome relatif à la Cour Pénale Internationale. La demande d’adhésion à la CPI est formellement déposée le 2 janvier 2015. Le 6 janvier, Ban Ki-moon, Secrétaire Général des NU, en sa qualité de dépositaire des documents de ratification, déclare que l’Etat de Palestine deviendra membre de la Cour Pénale Internationale le 1er avril 2015. Comment s’explique la deuxième vague d’adhésions ?

Pour la Palestine, l’année 2014 était critique. Alors que l’OLP négociait avec Hamas la formation d’un gouvernement d’union nationale, finalement proclamé le 2 juin, une grève de la faim était déclenchée le 24 avril dans les prisons israéliennes par 80 prisonniers palestiniens en «détention administrative», sans charge et sans jugement, dont 9 parlementaires palestiniens élus au Conseil législatif national. Les grévistes exigeaient leur jugement ou leur libération. Certains d’entre eux étaient détenus arbitrairement depuis plus de huit ans. Enfermés dans des conditions barbares, ils sont enchaînés, entassés dans des cellules collectives et privés de sel. C’est au bout de deux mois, le 25 juin, qu’ils mettent fin au mouvement, après une longue négociation avec les autorités pénitentiaires.

La crise n’était pas surmontée quand, le 12 juin, trois adolescents israéliens étaient déclarés disparus alors qu’ils traversaient un quartier palestinien de Cisjordanie sous contrôle israélien. Israël accuse Hamas, malgré l'absence de revendication de sa part. Cette tragédie déclenchait une campagne de terreur de bout en bout du pays. Le 14 juin, Israël lançait en Cisjordanie l'opération « Gardiens de nos frères » et, pendant dix jours, effectuait des descentes dans presque 1300 immeubles résidentiels, commerciaux et publics et arrêtait environ 800 Palestiniens sans inculpation ni procès, essentiellement des membres de Hamas, dont 56 parmi ceux qui avaient été relâchés en échange du soldat Gilad Shalit, en 2011, ainsi que des députés et le président du Parlement Abdelaziz Douik. En réaction, Hamas, pour la première fois depuis le cessez-le-feu de novembre 2012 (opération pilier de défense), procède à des tirs de roquettes contre Israël, suivis de raids aériens israéliens. L’escalade est infernale. Après la découverte, le 30 juin, des corps des trois disparus, un adolescent palestinien est tué dans la nuit du 1er au 2 juillet par trois fanatiques israéliens. La violence monte autour de Gaza : Hamas lance des centaines de roquettes vers Tel Aviv, Jaffa, Jérusalem, Haïfa et Dimona. De son côté, Israël effectue plus de 200 raids, attaquant 750 cibles à Gaza. Le 22 août, un membre du bureau politique de Hamas laissait entendre que l’enlèvement et les meurtres des trois adolescents étaient commis par des membres « sans que la direction du Mouvement en ait été avertie».

Enchaînant sur la répression déclenchée le 13 juin, Israël lance en juillet  l’offensive baptisée «Bordure protectrice» dans le but déclaré de mettre fin aux tirs de roquettes émanant de Gaza, en s'en prenant aux infrastructures, en particulier les dizaines de tunnels creusés sous la frontière israélienne, les sites de lancement de roquettes et les unités de fabrication, tandis que les combattants de Hamas, pour leur part, s’attaquaient au blocus de Gaza afin de rompre l’isolement et d’étendre le Jihad contre Israël. Le 8 juillet, des bombardements israéliens font plus de 240 morts, alors que Hamas tire un millier de roquettes faisant un mort israélien. Selon le magazine Air Combat de novembre 2014, l'armée de l'air israélienne a lancé, entre le 8 juillet et le 5 août 2014, des raids sur 4762 sites et, jusqu’au 26 août 2014, plus de 5800 missions. Le 17 juillet, commence une offensive israélienne terrestre qui élève l’affrontement en une guerre totale. En réaction, Hamas accepte la guerre totale et rejette le cessez-le-feu proposé alors par l’Égypte.

Fin juillet, la presse française signale deux armes israéliennes d’un type nouveau utilisées dans les quartiers palestiniens et à Gaza : les obus à fléchettes (des projectiles qui explosent et libèrent jusqu'à 5.000 fléchettes d'acier de 3,7 cm de long) et l’eau sale – un liquide pestilentiel répandu après chaque émeute par des camions-citernes sur la chaussée et sur les murs des maisons, et qui dégage une odeur insoutenable. Après le phosphore blanc utilisé dans les guerres de 2006 et de 2008, ces armes marquent l’opération Bordure protectrice en 2014. 

Le 26 août 2014, l'Égypte, l'État de Palestine et Israël s’accordent enfin sur un cessez-le-feu qui entre en vigueur le jour même, incluant l’arrêt immédiat des hostilités, l’ouverture des points de passage pour faire circuler l’aide humanitaire et l'extension de la zone de pêche de Gaza, qui passe de 3 à 6 milles marins puis à 12 milles marins. Les perspectives de reconstruction à Gaza, dressées à l’initiative du coordinateur de l'ONU pour le Proche-Orient, Robert Serry, se perdent dans les atermoiements israéliens qui mettent fin à tout espoir de reconstruction.

Les recours palestiniens

Rappelons qu’au lendemain de l’offensive israélienne Plomb durci (décembre 2008-janvier 2009), la Palestine avait réussi à obtenir de la Commission des Droits de l’Homme des NU la constitution d’une Mission d’information formée de quatre experts : Christine Chinkin (Professeur de Droit international à London School of Economics and Political Science), Hina Jilani (Avocate Pakistanaise, Représentante spéciale du Secrétaire général des NU sur les questions de défense des droits de l'homme), Desmond Travers (Colonel à la retraite des forces armées irlandaises) et le juge Sud Africain Richard Goldstone qui en est le président. N’ayant pas été autorisée par le gouvernement israélien à enquêter sur son territoire ni à entendre des militaires israéliens, la Mission a néanmoins répertorié 36 « incidents » au cours desquels les lois de la guerre et le droit international pouvaient avoir été violés. Les rapporteurs ont entendu 188 personnes, examiné plus de 10.000 pages de documents, 1200 photos et 30 vidéos, et tenu deux audiences publiques à Gaza et à Genève. Le rapport, remis le 15 septembre 2009, accuse l'armée israélienne et des groupes armés palestiniens d'avoir commis des actes pouvant constituer des crimes de guerre et, dans certaines circonstances, des crimes contre l'humanité. En octobre 2009, le Conseil des Droits de l'Homme approuve le rapport ainsi que ses recommandations et engage les parties à veiller à son application en « Palestine occupée ». Il condamne enfin l'absence de collaboration d'Israël à l'enquête. En novembre 2009, l’Assemblée générale des NU approuve à son tour les recommandations du rapport Goldstone par 114 voix pour, 18 voix contre, et 44 abstentions.  

En avril 2010, le Conseil des Droits de l'Homme crée une Comité d'experts pour évaluer l'état d'avancement des enquêtes recommandées par le rapport Goldstone. Le Comité constitué de la juge américaine Mary McGowan Davis et du juge suédois Lennart Aspengren, rend un rapport d'avancement en mars 2011, où il regrette le manque de coopération des autorités israéliennes, le refus d'accès à Israël, à la bande de Gaza par Israël et à la Cisjordanie, ce qui a empêché le Comité d'avoir accès à des témoins clé. Le comité d'experts admet qu'Israël a mis d'importantes ressources pour prendre en compte 400 cas rapportés dans le rapport Goldstone, mais il émet de fortes réserves sur le suivi : sur 19 cas identifiés de violation des droits humains, seulement trois ont mené à des actions disciplinaires, tout en réfutant à la base le caractère de violation du droit humanitaire et des lois internationales.   

En mai 2010, une campagne de dénigrement contre le juge Richard Goldstone est organisée par le gouvernement israélien, avec un dossier à charge publié par le Yediot Aharonot. Le juge Goldstone, dans une tribune publiée dans le Washington Post  le 1er avril 2011, déclare qu’il est temps de «reconsidérer» les conclusions du rapport, affirmant que la commission d'enquête qu'il présidait «ne disposait pas assez d'éléments pour dire avec certitude qu’Israël a tué intentionnellement des civils.» Par ailleurs, il déplore que le Hamas n'ait mené pour sa part aucune enquête. En réponse, les trois autres coauteurs du rapport (Hina Jilani, Christine Chinkin et Desmond Travers) publient le 14 avril un communiqué commun critiquant la rétractation de Richard Goldstone, affirmant que le rapport est juste et qu'Israël n'a pas su démontrer que les tirs sur des civils n'étaient pas délibérés, point sur lequel Goldstone se rétracte. Ils accusent Goldstone de «dénaturer les faits», démentent ses assertions et affirment qu'elles sont «le fruit d'une intense pression politique». Cette polémique illustre l’atmosphère d’intimidation qui s’exerce sur l’action des NU en général relativement à la cause palestinienne. La diplomatie palestinienne en tient compte.

En réaction à l’offensive de juillet 2014 contre Gaza (Bordure protectrice), l’Etat Palestinien entreprend des démarches auprès des Européens, auprès de la CPI et auprès des Nations Unies. Il s’adresse d’abord aux pays européens pour soutenir au Conseil des Droits de l’Homme une résolution qui impose le respect du droit international humanitaire dans les territoires palestiniens occupés. Or, 17 pays européens, dont la France, refusent de s'engager dans l’initiative. La France en particulier s’abstient lors du vote pour la création de la Commission d’enquête sur les crimes de guerre à Gaza. L’Etat de Palestine s’adresse alors à la CPI. Le 25 juillet 2014, Salim Saqqa, ministre palestinien de la Justice et Ismaïl Jaber, procureur général de Gaza, déposent une plainte auprès de la CPI pour crimes de guerre commis à Gaza. D’autre part, le 5 août 2014, l'État de Palestine annonce vouloir joindre la Cour Pénale Internationale afin de poursuivre en justice le gouvernement israélien pour crimes de guerre. A cette date, le conflit avait fait  2.251 morts chez les Palestiniens et 74 du côté israélien, essentiellement des militaires.

La justification est claire. Suivant l’article 12 (§ 3) du Statut de Rome, l'État palestinien peut  solliciter des enquêtes sur les crimes de guerre : «Si la reconnaissance de la compétence de la Cour par un État qui n'est pas Partie au présent Statut est nécessaire aux fins du paragraphe 2, cet État peut, par déclaration déposée auprès du Greffier, consentir à ce que la Cour exerce sa compétence à l'égard du crime dont il s'agit. L'État ayant reconnu la compétence de la Cour coopère avec celle-ci sans retard et sans exception conformément au chapitre IX.» Précisément, l’Autorité Palestinienne avait auparavant, le 22 janvier 2009, aussitôt après l’offensive Plomb durci, et alors qu’elle n’était pas encore admise comme Etat par l’ONU, émis une déclaration officielle acceptant la juridiction de la CPI. La déclaration visait d’avance les criminels de guerre israéliens dont les crimes à Gaza étaient flagrants et révélait la ligne stratégique qui n’allait pas tarder à se matérialiser. Le 3 avril 2012, alors que la procédure d’accession de la Palestine au statut d’Etat était en cours au sein des NU, le procureur de la CPI indiquait que l’octroi du statut d’Etat non membre par l’AGNU lèverait l’indétermination sur le statut international de la Palestine et pourrait donc servir de base à la compétence de la Cour. Avec cette compétence, le procureur pourrait décider d’ouvrir une enquête sur les violations du droit international humanitaire commises dans le territoire de l’Etat de Palestine, ce qui donnerait juridiction à la Cour pour tous les crimes relevant de sa compétence commis sur le territoire palestinien.   

En juillet 2014, alors que la guerre fait rage à Gaza, la haut-commissaire des NU aux droits de l'Homme, Navi Pillay, appelle le Conseil des Droits de l'Homme à décider une enquête sur les possibles crimes de guerre commis par Israël à Gaza, tout en dénonçant aussi les attaques menées par Hamas contre des zones civiles. À la date du 29 juillet, 21 jours après le début de l'opération Bordure protectrice, le bilan des pertes humaines réalisé par l'ONU s'élève à plus de 1 113 morts palestiniens dont 795 civils et 230 enfants, 6 233 blessés ou mutilés dont 1 949  enfants et 1 660 femmes, ainsi que 182.604 déplacés (soit 10 % de la population de Gaza). Côté israélien, on déplore officiellement la mort de 3 civils et de 53 soldats. Pour l’UNICEF,  230 enfants palestiniens ont été tués depuis le début de l'opération par les bombardements israéliens, soit « plus de dix par jour ». Pour Navi Pillay, « le nombre d'incidents, en plus du grand nombre de civils décédés, infirme la déclaration israélienne selon laquelle toutes les précautions nécessaires auraient été prises pour protéger la vie des civils ». Les 47 États membres du Conseil des Droits de l'Homme, avec 29 voix pour, 17 abstentions (dont la France) et une voix  contre (États-Unis), adoptent la résolution déposée par la délégation palestinienne qui condamne « les violations généralisées, systématiques et flagrantes des droits de l'Homme et des libertés fondamentales » et demande de placer les Palestiniens sous « protection internationale immédiate ». 

Le 11 août 2014, William Schabas, professeur de Droit canadien, est nommé par l’ONU à la tête de la Commission d’enquête sur les éventuels crimes de guerre commis à Gaza pendant l'opération Bordure Protectrice. Contesté par Israël, il était remplacé par Mary McGowan Davis, ancienne juge à la Cour suprême des Etats-Unis. Le rapport officiel de la Commission, rendu public le 27 avril 2015, indique que l'armée israélienne est responsable de sept attaques contre des écoles de l'UNRWA utilisées comme abris d'urgence par les civils palestiniens. Ces attaques ont fait au moins 44 morts et 227 blessés civils, dont de nombreuses femmes et enfants. Les témoins cités affirment qu'il n'y avait aucune activité de groupes palestiniens dans les écoles ou à proximité qui auraient pu justifier les bombardements israéliens. La commission d'enquête estime possible que des groupes de combattants palestiniens ont pu utiliser trois autres écoles pour dissimuler des armes ou lancer des tirs. Or, dans une lettre au Conseil de sécurité, Ban Ki-moon déplore les attaques israéliennes dans des locaux de l'ONU normalement inviolables et souligne que «les trois écoles où des armes ont été trouvées étaient vides à l'époque et n'étaient pas utilisées comme abris par la population».

Auprès du Conseil de Sécurité, le projet de résolution, présenté par la Jordanie, s’écarte de la routine des condamnations ponctuelles et pose la question de fond: un accord de paix et le retrait israélien des territoires occupés. La première version du projet, soumise au Conseil le 17 décembre 2014, fixe les termes et le calendrier de négociations sur la base des frontières de 1967, les Palestiniens se disant prêts à examiner des amendements, mais la concertation n’a guère avancé. La nouvelle version, présentée le 22 décembre, pose l’Etat palestinien avec pour capitale Jérusalem Est, le règlement de la question des prisonniers palestiniens et l'arrêt de la colonisation israélienne. Le 30 décembre, les États-Unis et l'Australie votent contre, tandis que la France, la Chine, la Russie, l'Argentine, le Tchad, le Chili, la Jordanie et le Luxembourg apportent leur soutien à la résolution. Cinq pays, le Royaume-Uni, la Lituanie, le Nigéria, le Rwanda et la Corée du Sud s’abstiennent. L’UE, divisée et fuyante, se limite à ‘‘condamner le développement des colonies israéliennes en Cisjordanie et à Jérusalem-Est, occupée et annexée, et à  éviter toute action qui fragiliserait la viabilité de la solution à deux Etats". La résolution est rejetée.

Réunis le 31 décembre 2014 autour de Mahmoud Abbas à Ramallah, les dirigeants palestiniens avaient déjà prévenu qu'en cas d'échec de la résolution au Conseil de sécurité, ils signeraient une nouvelle série de traités et conventions pour adhérer à un maximum d'organisations internationales. Ils décident ainsi de rejoindre la Cour Pénale Internationale et de poursuivre les responsables israéliens pour "crimes de guerre". C’est ainsi que, le 31 décembre, Mahmoud Abbas signe l’adhésion de la Palestine à 20 Conventions internationales dont le Statut de Rome. L’Etat de Palestine devient membre de la Cour Pénale Internationale le 1er avril 2015. 

En représailles à la décision d’adhésion, des membres du Sénat des Etats-Unis adressent à la direction palestinienne un avertissement, protestant contre la mesure « regrettable et contre-productive ». Pour sa part, le gouvernement israélien retient le versement de $130 millions mensuels de taxes collectées pour le compte de l’Autorité Palestinienne. Toutefois, la décision est rapportée le 16 janvier, après un accord secret selon lequel Ramallah n’ouvrirait pas devant la Cour le dossier spécifique de la politique de colonisation. Tel est en effet le point le plus sensible. En fait, cinq dossiers pourraient constituer la base d’une plainte : les colonies, le mur de séparation, le sort des prisonniers, le siège de Gaza et le sujet brûlant du moment, la guerre à Gaza.  En définitive, lorsque Riadh Maliki, Ministre des Affaires Etrangères de Palestine, est reçu au siège de la Cour le 25 juin, il remet au procureur Fatou Bensouda des documents sur la guerre de Gaza, sur les colonies juives dans les territoires occupés et sur le sort des prisonniers palestiniens dans les prisons israéliennes, mais seul le dossier de la guerre, à ce stade, fait l’objet d’une plainte.

En même temps que la demande d'adhésion, l'Etat palestinien soumet à la Cour un document autorisant le procureur à enquêter sur des crimes présumés commis, depuis le 13 juin 2014, dans "les territoires palestiniens occupés ". C'est à cette date qu'Israël avait déclenché la campagne d'arrestations en Cisjordanie, suivie en juillet de l’offensive Bordure protectrice contre Gaza. Sur cette base, la Cour Pénale Internationale se déclare compétente pour intervenir sur le fond du dossier israélo-palestinien. Le bureau du procureur annonce le 16 janvier 2015 avoir entamé un examen préliminaire sur « la situation » dans les territoires palestiniens. L’examen préliminaire sert à déterminer s'il existe une "base raisonnable" pour ouvrir une enquête en bonne et due forme sur les accusations de crimes formulées après le conflit de l'été 2014 dans la bande de Gaza. Le bureau du procureur précise dans un communiqué : "le procureur analysera en particulier les questions liées à la compétence, à la recevabilité et aux intérêts de la justice, ajoutant que le statut de Rome n'impose aucun délai pour rendre une décision relative à un examen préliminaire  ".

L’examen préliminaire est conclu au bout de cinq ans, le 20 décembre 2019. Dans une déclaration rendue publique à cette date, la procureure Fatou Bensouda se dit convaincue qu'il existe une base raisonnable justifiant l'ouverture d'une enquête dans la situation en Palestine, et que tous les critères définis dans le Statut de Rome pour l'ouverture d'une enquête sont remplis. Pour elle,  des crimes de guerre ont été commis ou sont en train d'être commis en Cisjordanie, notamment à Jérusalem-Est et dans la bande de Gaza, les affaires susceptibles de résulter de la situation en cause seraient recevables, et il n'existe aucune raison sérieuse de penser que l'ouverture d'une enquête desservirait les intérêts de la justice. Cependant, compte tenu du caractère hautement controversé des questions juridiques et factuelles liées à cette situation, à savoir le territoire au sein duquel l'enquête peut être menée, elle demande à la Chambre préliminaire de la Cour de se prononcer en particulier quant au « territoire » sur lequel la Cour peut exercer sa compétence, à savoir s'il comprend la Cisjordanie, notamment Jérusalem-Est, et Gaza. 

Ainsi, le principe de l’enquête pour crimes de guerre est-il tranché. La décision du 20 décembre 2019 est saluée par le Ministère des Affaires étrangères de Palestine dans un Communiqué officiel publié le jour même : « La Palestine participera aux procédures judiciaires qui débuteront devant la Cour Pénale Internationale pour veiller à ce que la question de la compétence territoriale soit clairement réglée en vertu du droit international. » Le Ministre Riadh Maliki ajoute pour sa part : «Israël doit prendre bonne note de cette décision, car Israël fait désormais partie des pays reconnus comme auteurs de crimes de guerre et de crimes contre l'humanité. » Il ajoute : « Cette décision est une victoire pour la justice et pour les droits palestiniens, une victoire pour chaque Palestinien opprimé par la puissance occupante qui a commis contre lui des crimes de guerre et des crimes contre l'humanité. »   

Le jugement de la Cour relativement au territoire sur lequel portera l’enquête est un acte substantiel dans la mesure où les Etats-Unis, dans l’intervalle, ont unilatéralement reconnu Jérusalem-Est comme territoire israélien (6 décembre 2017), qu’ils y ont transféré leur Ambassade (15 mai 1948), et qu’ils ont formellement affirmé (déclaration officielle du Secrétaire d’Etat Mike Pompeo du 18 novembre 2019) que l’implantation des colonies israéliennes dans les territoires occupés n’était pas contraire au droit international. Le jugement de la Cour sur le point du « territoire » constituera donc un acte juridique fondamental. Si la Cour fait prévaloir le droit international – à l’instar de la Cour Internationale de Justice dans la question du mur de séparation, le 9 juillet 2004 – c’est tout l’œuvre de l’Administration Trump en Palestine et dans le Golan qui sera juridiquement invalidé. 

Le jugement de la Cour est enfin proclamé le 5 février 2021. La Cour juge que sa compétence territoriale, relativement à la situation en Palestine, Etat partie au statut de Rome, «s'étend aux territoires occupés par Israël depuis 1967, à savoir Gaza et la Cisjordanie, y compris Jérusalem-Est.» Ainsi, au terme de l’examen préliminaire, la Cour Pénale Internationale fait prévaloir en tous points le droit international. Désormais, les décrets de Donald Trump relativement à la Palestine sont nuls et non avenus. Dans une deuxième étape, l’enquête attendue de la Cour est appelée à établir formellement la preuve des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité commis dans les territoires palestiniens, ouvrant la voie à la comparution et au jugement des criminels.

La Marche du Retour (20 mars 2018-29 novembre 2019)

Avant la conclusion de l’examen préliminaire de la CPI en décembre 2020, un développement important a chargé encore davantage la confrontation israélo-palestinienne et interpellé la Cour Pénale Internationale : la Marche du Retour organisée à Gaza en 2018-2019. Cet épisode entre donc dans l’examen préliminaire.   

La Marche du Retour, manifestation organisée annuellement le 15 mai en commémoration de la nakba de 1948 (exode des palestiniens et proclamation d’Israël), prenait en 2018 une signification plus dramatique du fait que l’Administration Trump a choisi le jour même du 70e anniversaire de la nakba pour célébrer le transfert de l’Ambassade. La Marche illustre par ailleurs le droit au retour, revendication fondamentale à l’échelle populaire. En raison de la circonstance, elle devait commencer exceptionnellement le vendredi 20 mars (Journée de la terre, en commémoration des six premiers palestiniens martyrs chassés de leurs terres et tués le 20 mars 1948) et se poursuivre chaque vendredi jusqu’au 15 mai. En fait, les défilés du vendredi se sont poursuivis jusqu’au 26 décembre 2019. Conçus comme « désarmés et pacifiques », les défilés se déployaient le long de la frontière de Gaza avec Israël. Le dispositif de sécurité israélien, en place depuis le bouclage de Gaza en 2007, était plus que doublé, avec cent tireurs d’élite postés en vue de l’itinéraire et autorisés à tirer en cas de tentative de franchissement. 

Les défilés palestiniens, largement médiatisés, étaient survolés par les obus et roquettes, les ballons et cerfs-volants incendiaires lancés en direction d’Israël, et ciblés par les tirs des forces israéliennes. Des pneus brûlés en divers points dégageaient des fumées dissimulant par moments le mouvement de la foule, et précipitant en retour les salves de tirs israéliens, à balles réelles et à balles de caoutchouc. Le premier jour, 30 mars, mobilisait 30.000 palestiniens. Le bilan des victimes était de 17 palestiniens tués et 1416 blessés dont 773 par des tirs à balles réelles. Le 14 mai, veille de l'inauguration de l'ambassade américaine à Jérusalem  et huitième journée de manifestations, les affrontements redoublent. Le bilan publié par le gouvernement français est de 60 Palestiniens tués et près de 2 400 blessés. Le journal Le Monde consacre l’éditorial à l’événement : « Journée sanglante à Gaza… ce qu’il restera, surtout, de cette journée est le spectacle schizophrène et obscène des réjouissances diplomatiques américano-israéliennes à Jérusalem pendant qu’un carnage était perpétré, à une centaine de kilomètres de là, sur des civils cherchant à franchir une frontière, sans autre arme que leur désespoir. » Il conclut « l’asymétrie des moyens employés a conduit à un bilan de victimes palestiniennes digne d'un état de guerre sans aucun blessé ni tué israélien ». 

Le bilan général de la Marche du Retour s’établit à 270 palestiniens tués (310 selon l’Association France-Palestine), et 29.000 blessés selon l’Agence humanitaire de l’ONU. Les conséquences sont de trois ordres.

Le 15 mai 2018, l'organisation Reporters sans frontières saisit la Cour Pénale Internationale pour « crimes de guerre commis par l'armée israélienne contre des journalistes palestiniens » tués par balle. La procureure Fatou Bensouda déclare : « Mon équipe suit attentivement les développements sur place et examine tout crime présumé qui pourrait être du ressort de la CPI». 

Le 22 mai 2018, Riyad Maliki demande formellement à la Cour Pénale Internationale  « d’ouvrir immédiatement une enquête sur des crimes de guerre et d'apartheid présumés envers les Palestiniens ». A l'issue de l’entretien avec la procureure, il déclare aux journalistes que l’enquête s’impose "en raison de l'intensité, du rythme et de la sévérité des crimes contre notre peuple" y compris la prise pour cible de "manifestants non armés dans la bande de Gaza". Il ajoute que le concours de la CPI constitue une "étape importante et historique vers la justice pour le peuple palestinien qui continue de souffrir de crimes généralisés et systématiques". Un communiqué palestinien précise que la Palestine pose la question des colonies israéliennes, "menace la plus dangereuse envers la vie et les ressources des Palestiniens…Israël maintient, étend et protège le régime des colonies en commettant des crimes de guerre, des crimes contre l'humanité et le crime d'apartheid envers le peuple palestinien". Bientôt, en février 2019, la Commission d’enquête désignée par le Conseil des Droits de l’Homme conclut que « les violences commises par Israël lors des manifestations pouvaient constituer des crimes de guerre ou des crimes contre l’humanité… Plus de 6.000 manifestants non armés ont été touchés par les snipers de l'armée israélienne, ces derniers ayant délibérément visé des civils, dont des enfants. » Au terme d’un long débat, le Conseil des Droits de l'Homme adopte le Rapport de la Commission le 20 mars 2019.

Le 30 mai 2018, les États-Unis dénoncent des tirs palestiniens «contre des installations civiles» et demandent une réunion d'urgence du Conseil de Sécurité des NU. Lors de la session du Conseil, deux projets de résolution étaient discutés, l’un soumis par Koweït, «condamne l’usage indiscriminé et disproportionné de la force par Israël contre les manifestants dans la bande de Gaza et demande une protection du peuple palestinien»; les Etats-Unis y opposent leur veto. L’autre projet, soumis par les Etats-Unis, ne reçoit qu'un vote positif, le vote américain : une première dans les annales du Conseil. Enfin, le 13 juin, l'Assemblée générale des NU adopte par 120 voix pour, huit contre et 45 abstentions, une Résolution condamnant Israël pour les violences meurtrières contre les civils palestiniens de Gaza. Douze pays européens, dont la France, donnent leur voix à la Résolution présentée par l'Algérie et la Turquie au nom de la Ligue Arabe et de l'Organisation de Coopération Islamique. L’amendement introduit par les États-Unis et visant à condamner Hamas est repoussé. Antonio Guterres, Secrétaire Général de l'ONU, est chargé de présenter des propositions pour la création d'un mécanisme de protection international des Palestiniens à Gaza et en Cisjordanie occupée.

La Marche du Retour, grandiose et tragique, a aggravé l’isolement de Donald Trump quant à sa politique palestinienne. Son acharnement, depuis lors, est à la mesure du mépris qu’il affichait pour la politique de principe et pour la Charte des Nations Unies. Son élimination en janvier 2021 laisse néanmoins des séquelles. Deux pays ont osé transférer leurs Ambassades respectives à Jérusalem, les Etats-Unis et le Guatemala, tandis que quatre autres ouvraient plus humblement des Bureaux commerciaux (Australie, Brésil, Honduras et Hongrie). 

Jusqu’en 2017, un consensus solidement ancré aux Nations Unies préservait les droits de la Palestine contre les empiètements et les prétentions de la puissance occupante qui, après plus de cinquante ans d’occupation, n’avait guère réussi à arracher une quelconque reconnaissance juridique des faits accomplis. L’Administration Trump, depuis lors, avait entrepris de fissurer le rempart du droit à la fois par des mesures unilatérales et par des pressions indirectes à travers d’autres acteurs. L’élimination  de Donald Trump en janvier 2021 représentait un soulagement pour la Palestine et pour l’ensemble des Etats qui ont foi dans les principes du droit. Le jugement de la Cour Pénale Internationale du 5 février 2021 vient à point.

Nous en tirerons trois conclusions

Les Conventions de Genève et l’ensemble des instruments internationaux conçus pour fixer les obligations des parties dans les situations de guerre et d’occupation devaient s’appliquer en toute logique à la situation en Palestine. Le refus d’Israël d’y souscrire prive les victimes de l’occupation d’un moyen légitime pour faire valoir leurs droits sous le régime d’occupation et dans les situations d’offensive militaire. L’obstination des Etats-Unis à vouloir exonérer Israël, puissance occupante et puissance en guerre, pour ses responsabilités à l’égard des victimes et ses obligations à l’égard du droit, trahit une politique de complicité et de dissimulation qui les disqualifie d’emblée dans le débat sur les violations commises par Israël. L’adhésion de la Palestine à ces instruments change fondamentalement le rapport. Le jugement préliminaire de la CPI en février 2021 est le début d’un processus appelé à mettre fin à la politique d’évasion et à la complicité qui couvraient les violations d’Israël et qui préservaient l’impunité des agents qui, en son nom, commettaient des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité. L’incroyable durée de l’occupation des territoires palestiniens et syriens, et les violations du droit commises à la faveur de l’occupation, s’expliquent par la complicité et par l’impunité.

D’autre part, la résistance est inhérente à l’occupation. Les peuples victimes de l’occupation résistent légitimement à la puissance occupante afin de préserver leurs droits, l’intégrité de leur territoire et leur dignité. Quand une partie de l’Europe subissait l’occupation, les Alliés avaient fourni aux forces de la résistance nationale tous les moyens disponibles dans leur effort pour lutter contre les forces d’occupation. Les héros de la résistance n’étaient pas qualifiés de terroristes. A nos jours, la littérature, les arts, le théâtre, le cinéma… ne cessent de légitimer et de célébrer la résistance et de flétrir la barbarie, la cruauté et le cynisme des régimes d’occupation. Pourquoi donc la résistance est-elle légitime et valorisante d’un côté de la Méditerranée et illégitime et terroriste sur l’autre rive de la même mer ? Pour notre part, nous qui avons subi l’occupation, le colonialisme et le racisme, nous nous reconnaissons dans le destin du peuple palestinien et nous estimons la résistance absolument légitime. Nous gardons foi dans les principes du droit et dans les valeurs universelles et nous reconnaissons sans ambages le substrat de racisme qui imprègne la politique des puissances occidentales et néo-occidentales dans le conflit israélo-arabe. Nous nous interrogeons pourquoi l’Union Européenne s’abstient encore de reconnaître l’Etat de Palestine.

Enfin, l’appel solennel de Habib Bourguiba au peuple palestinien, le 3 mars 1965 à Jéricho, d’admettre la loi de la légalité internationale et de négocier un Accord de paix avec Israël sur la base de la partition de la Palestine historique, se vérifie auprès du peuple palestinien au point d’être l’ultime recours. La légalité internationale s’impose absolument. Dans le temps, le système international évolue et limite de plus en plus étroitement le champ de la spéculation et le cynisme de la politique de puissance. A l’appui du système des NU et de la CIJ, la CPI traque les stratagèmes d’évasion, débusque les ruses de dissimulation et les bravades de l’aveuglement : en définitive, elle ne se limite pas à trancher les litiges de droit, elle identifie les criminels qui violent la droit et les sanctionne. La Cour Pénale Internationale n’obéit guère au veto des membres permanents du Conseil de Sécurité. Le système international, dans sa dynamique propre, répond plus sûrement de la justice et du respect des valeurs de civilisation de notre temps.

Ahmed Ounaïes