La Tunisie à l’ère des réformes accélérées et en bloc: y a-t-il péril en la demeure ? que dit le Droit ?
Par Najet Brahmi Zouaoui
1- Un des enseignements basiques en matière de philosophie du droit est d’ériger la date de la promulgation de la loi au rang d’un indicateur permettant la lecture de son opportunité. La loi risque de brusquer, alarmer et bouleverser un modèle social et économique déjà en place. Mais la loi est parfois aussi porteuse de satisfactions et génératrice de privilèges appréciés par les uns et par les autres. Les deux effets de la loi sont toujours liés à la circonstance et traduisent le plus souvent un véritable impératif national de légiférer à un moment bien déterminé. Parfois, l’impératif est international. C’est le cas lorsque le législateur est contraint à répondre par des textes juridiques à des standards internationaux servant d’indicateurs pour la notation et le classement des Etats. Légiférer à un moment bien déterminé de l’histoire tient donc d’un acte très important que le législateur doit en mesurer aussi bien la portée que l’impact. Cette affirmation serait d’autant plus importante que la doctrine spécialiste de l’histoire du droit ou de la sociologie juridique, commence toujours par interroger l’histoire pour y trouver une réponse sur le pourquoi de la loi ou encore son fondement juridique
2- La date de la promulgation de la loi tient donc d’un paramètre qui permet d’évaluer le degré de son opportunité dans une société et à une phase bien déterminée. La loi est le miroir de la société. Elle ne saurait en aucun cas trahir le modèle de société qu’elle est appelée à encadrer. Aussi, lorsque la loi est révolutionnaire, ses auteurs doivent savoir bien préparer son application. Ils répondent le plus souvent par des dispositions transitoires et reportent l’entrée en vigueur de la loi à une date ultérieure(1). Cela tient de la conscience du législateur de la nécessaire initiation et familiarisation du sujet du droit au caractère sinon révolutionnaire du moins innovant de la loi. En bref, nombreux sont les enjeux qui s’attachent à la date de la loi ! Et le législateur est le premier à devoir les saisir et à bien vouloir les véhiculer.
3- Ces enseignements valables pour l’Etat normal, le seraient encore plus dans le cadre de l’Etat d’exception qui ; comme son nom l’indique, est rattaché à l’exception et ne saurait en aucun cas en dépasser les limites. Aussi, tous les textes législatifs promulgués dans ce cadre doivent se conformer à cet impératif. Il s’en suit que les textes qui touchent à des choix fondamentaux de l’Etat échappent par définition à l’Etat d’exception et ne peuvent y être décrétés.
4- La réalité tunisienne semble faire table rase de ces postulats théoriques, académiques et juridiques. L’Etat d’exception est loin de freiner l’initiative législative ! Bien au contraire, il la renforce. Sinon, comment expliquer ce flux irréversible de textes législatifs touchant, sans exception aucune, à tous les secteurs, portant sur des choix stratégiques et fondamentaux ! Au bilan de ces onze derniers mois depuis l’annonce de l’Etat d’exception, 50 textes législatifs environ y compris décrets présidentiels et décrets lois. Ils sont tous pris sur la base du décret –présidentiel n° 117 du 22 septembre 2021 et de la constitution tunisienne du 27 janvier 2014 !
5- Une montée spectaculaire du rythme de la légiférassions est soulignée durant ces derniers mois et à partir de 2022. Les décrets lois se succèdent les uns après les autres. Leur approbation se fait en lot le plus souvent. Il en est particulièrement ainsi des décrets lois n°s 13, 14 et 15 portant règlementations respectives de la réconciliation économique, la spéculation illicite et les sociétés communautaires dont les projets ont été approuvés le 19 Mars 2021 et la publication s’est faite le 20 Mars 2022. Il en est de même de la panoplie de textes législatifs qui viennent d’être approuvés en date du 9 juin 2022 au siège de la Présidence du gouvernement par le conseil des ministres réuni pour la raison.
6- Trente-deux projets de décrets lois et décrets présidentiels ont alors été approuvés en ce jeudi 9 juin 2022 ! A lui seul, le chiffre interpelle. La qualité irait-elle de pair avec la quantité ? Les 32 projets de textes approuvés auraient-ils répondu de l’impératif essentiel et caractéristique de l’Etat d’exception synonyme d’une nécessaire conformité du législateur au caractère exceptionnel de la mesure. ? Seraient-ils indispensables pour un retour au fonctionnement régulier des autorités publiques ? Y aurait-il péril en la demeure ? Ces questions sont d’autant plus justifiées que le décret Présidentiel n° 2021/117 du 22 septembre 2021 est décrété sur la base de l’article 80 de la constitution qui ; pour le rappel, n’autorise le Président de la République qu’à des mesures exceptionnelles. « Ces mesures, dispose l’article 80 de la constitution, doivent avoir pour objectif de garantir, dans les plus brefs délais, le retour au fonctionnement régulier des pouvoirs publics ».
7- En plus de ce mouvement très significatif de l’intervention législative, on souligne du côté de la Kasba une publication du programme des réformes à court et moyen terme. La publication tenait d’une réponse à la demande du FMI appelant la cheffe du gouvernement à des précisions sur les réformes que l’Etat tunisien entend engager à court et à moyen terme(2). Aussi, d’une œuvre interne et close, les réformes envisagées sont devenues publiques et accessibles à quiconque témoigne d’un intérêt pour la question. Mieux encore, Mme Najla Bouden souligne de très vive à l’occasion de la présentation desdites réformes que le gouvernement reste ouvert sur toutes les compétences pour toute éventuelle amélioration(3). Mais que viendraient ajouter les experts si le FMI devait déjà se décider sur la base des réformes à lui présentées ? L’ouverture sur les compétences, si elle a lieu réellement, se fera tard ! Les dés sont déjà jetés et les expertises proposées risquent de ne pas être les bienvenues. L’ouverture proclamée tiendrait tout simplement d’un beau propos prononcé trop tard ! Encore une fois, la date n’est pas opportune pour une meilleure réflexion sur les réformes. A l’image des réformes décidées à Carthage, les réformes projetées à la Kasba semblent elles aussi prêter le flanc à la critique. Présiderait à la liste des réserves, celle liée à la date de décider pour le Président de la République et celle de se concerter pour la cheffe du gouvernement. Les réformes envisagées à court, moyen et long terme seraient –elles compatibles avec celles déjà engagées à Carthage ? La cohésion des choix oblige pour de meilleures sécurité juridique et économique. Une réponse négative semble s’imposer. En effet, si les réformes projetées à la Kasba sont définies et traduisent une nette volonté de s’inscrire dans le mouvement international de la mondialisation(4), les réformes à Carthage ne le seraient pas pour autant. D’où l’intérêt d’une étude qui s’y focalise exclusivement.
8- A bien vouloir lire tous les textes publiés pendant la période d’exception, on constate que dans leur majorité, ils procèdent de choix fondamentaux visant à un autre modèle de société. Aussi et après avoir contribué à une définition, sinon directe, du moins indirecte du modèle économique(I) le plus approprié à la Tunisie dans les décrets lois n°13,14 et 15 du 20 Mars 2022, le chef de l’Etat n’a pas manqué à toucher plus récemment à l’enseignement supérieur et à la justice, pour s’en tenir aux textes les plus polémiques. Et c’est ainsi que dans le projet du décret présidentiel approuvé le 9 juin 2022, on lit une véritable réforme du système du LMD ! Un système qui n’a pas cessé de faire couler de l’encre et dont la réforme est supposée intéresser le Grand public des universitaires ! (II). La réforme serait hélas faite à huit clos et en l’absence de ses principaux supposés acteurs !
I) Le modèle économique ! Mais quel modèle?
9- Une lecture approfondie des trois décrets lois n°s 13, 14 et 15 autorise la réflexion sur le modèle économique tunisien à l’heure actuelle. Au préalable, un retour sur la conjoncture économique tunisienne dans la période 2011-2021 semble s’imposer.
A) La conjoncture économique tunisienne dans les années 2011-2021
10- Classiquement, les économistes distinguent entre deux modèles économiques : Le modèle libéral et le modèle socialiste qui ; selon les cas, sont amenés à connaitre certaines adaptations ou ajustements. Et c’est ainsi que les modèles sont parfois qualifiés de capitaliste ou socialiste modéré ou en encore absolu. Les économistes, pour témoigner d’une régression ou d’un repli de l’un ou l’autre des deux modèles évoquent le plus souvent les termes. Mais au-delà de ces deux modèles classiques toutes variantes confondues, économistes et juristes retiennent un troisième modèle économique relativement plus récent synonyme de l’économie sociale et solidaire.
11- Dans la Tunisie indépendante, les modèles économiques ont basculé du socialisme au libéralisme avec une prédominance de ce dernier qui n’était pas moins sans connaitre des fléchissements selon les cas et les époques. Les années quatre-vingt-dix du vingtième siècle témoignent incontestablement de la période d’or du capitalisme en Tunisie(5). Un renouveau de cet essor s’est avéré indispensable pour gérer en Tunisie la crise économique générée par la destitution en 2011 de l’ex-Président Ben Ali et l’effondrement de tout son régime par voie de conséquence. Aussi, a-t-on vu se succéder à partir de 2015 une panoplie de réformes juridiques dont notamment la mise en place d’un cadre juridique des contrats de partenariat entre le secteur public et le secteur privé(6), la refonte du droit du redressement des entreprises en difficulté économique(7), la réforme du droit bancaire(8), le nouveau droit de l’investissement(9) qui; jugé insuffisant à lui seul pour améliorer le climat des affaires en Tunisie, s’est vu très rapidement complété et modifié par la loi organique n° 2018/49 du 29 Mai 2018 portant amélioration du climat des affaires en Tunisie(10). Et dans le droit fil de ces choix promoteurs de l’initiative privée, on souligne en 2018 la promulgation de la loi relative aux start-up(11) et en 2020, celle relative au Crowdfunding(12).
12- Cette adhésion au modèle économique libéral n’a cependant pas empêché le législateur tunisien de s’ouvrir sur le modèle social et solidaire que l’on s’accorde à appeler le secteur tertiaire qui; spécifique à plus d’un égard, n’est pas moins sans faire une large place à un ordre public à la fois directeur et protecteur de quiconque des personnes répondant du domaine personnel de la loi n° 2020/30 du 30 Juin 2020 relative à l’économie social et solidaire(13).
13- La loi, attendant toujours à la mise en place de ses décrets d’application(14), est en soi révélatrice d’une hésitation quant au modèle économique retenu par le législateur tunisien : Est-ce le modèle libéral adossé à la panoplie des textes susvisés ou le modèle solidaire et social fondé sur la loi n° 2020/30 susmentionnée ? Serait –ce en revanche un modèle mitigé faisant une double place à l’un et à l’autre des modèles économiques ? La question n’est pas démunie de tout intérêt surtout lorsqu’il est question de classement et de notation internationale de la Tunisie. La visibilité par rapport aux choix stratégiques, économiques et juridiques étant toujours de mise pour de telles entreprises. Aujourd’hui, beaucoup plus que jamais, la Tunisie est appelée à une meilleure visibilité de ses choix stratégiques et économiques. La crise qu’elle draine depuis des années et ses besoins de plus en plus importants à l’emprunt étranger oblige !
B) Le modèle économique tunisien aujourd’hui
14- Aujourd’hui, la visibilité quant au modèle économique tunisien est encore moins nette ! Nombreux sont les nouveaux textes à en faire la preuve. Les trois décrets lois n°s13, 14 et 15 portant respectivement réconciliation économique et affectation de ses ressources, spéculation illicite et sociétés communautaires ne sont pas moins sans offrir une nouvelle piste de réflexion sur les choix du législateur tunisien en matière économique et sociale. La couleur y annoncée :Taper très fort sur les mains des contrevenants dans le cadre du décret-loi n°2022/14 relatif à la spéculation illicite qui va jusqu’à retenir la peine de l’emprisonnement à vie à l’encontre des spéculateurs(15), autoriser les enquêtes à l’encontre de ceux qui seraient coupables ou auraient pu l’être au sens du décret-loi n°2022/13(16) et user de tous les moyens y compris l’accès aux données personnelles et l’inopposabilité du secret professionnel(17). Et c’est enfin mettre en place de nouveaux mécanismes pour l’exercice de l’activité sociétaire dans le cadre du décret-loi n°2022/15 portant sociétés communautaires(18). Innovant certes, le décret-loi n° 2022/15, comme d’ailleurs les deux autres décrets lois n°s 13 et 14 du 20 Mars 2022, n’est pas moins sans embrouiller la visibilité quant au modèle économique tunisien. Et pour s’en convaincre, soulignons les principales marques de ces ambages à partir du contenu susmentionné de ces trois décrets lois.
15- Dans le décret-loi n°2022/14 relatif à la spéculation artificielle, l’arsenal des dispositions pénales prévues pour sanctionner la spéculation illégitime est certes un moyen de lutte contre ladite infraction. Cependant, la nature des peines serait à elles seules significatives d’une véritable secousse à l’initiative économique. A cela s’ajouterait la conception oh combien extensive du spéculateur enclin à répondre du dispositif pénal prévu par ledit décret-loi. Celui-ci, lorsqu’il tombe sous le coup du décret-loi n°2022/14, écopera une peine qui varie entre 10 ans de prison et la perpétuité! Aussi et quelle que soit la bonne foi de l’entrepreneur commerçant, celui-ci aurait beaucoup à hésiter avant d’entreprendre une activité économique. Le modèle libéral serait redouté par le Président de la République qui vient lui apporter les ajustements qu’il faut ? Une réponse affirmative serait de mise en l’absence du décret-loi n° 2022/15 relatif aux sociétés communautaires où le législateur semble décidé à renouer avec le modèle social d’antan !
16- Aussi introduisant pour la première fois en Tunisie un modèle de sociétés très particulier(19) en l’occurrence les sociétés communautaires, le législateur tunisien semble, à travers ce texte, renouer avec le modèle socialiste d’antan. De par sa forme que de par son fond, le décret-loi n° 2022/15 est loin de répondre du modèle libéral même modéré. De, par sa terminologie, il est complètement marqué par le socialisme(20). Cette marque a été si patente que quelques jours après sa publication au JORT, le décret-loi a généré un sérieux débat quant à un éventuel renouveau des corporatives des années soixante du vingtième siècle(21). Un véritable glissement vers le modèle socialiste de l’économie tunisienne serait ainsi révélé ! Ce ne serait cependant pas le cas. Au fond, le décret-loi semble rejoindre le modèle économique social et solidaire tel que défini et retenu dans la loi n° 2022/30 du 30 Juin 2020(22). Or, si c’est le cas, le modèle économique tunisien serait rebelle à l’identification car marqué par plusieurs hésitations, réserves et contradictions. Malheureusement, c’est le cas!
17- Aussi et pour justifier de tels ambages, il y’a lieu de souligner au sein du décret-loi n° 2022/15 les mêmes principes retenus par la loi n°2020/30 relative à l’économie sociale et solidaire dont notamment le principe de la coopération volontaire et entraide entre les entreprises de l’économie sociale et solidaire et les membres de la société communautaire de et celui de la gestion démocratique ,transparente et sur la base de la règle selon laquelle chaque membre dispose d’une voix(23). La similarité entre les deux régimes juridiques des sociétés communautaires et l’économie sociale et solidaire est telle qu’une partie de la doctrine tunisienne a déploré un véritable doublon au niveau du décret-loi n° 2022 de la loi relative à l’économie social et solidaire(24).
18- Le doublon serait d’autant plus regrettable qu’il vient se greffer sur une contradiction patente du législateur qui ; quelle que soit son intention, témoigne d’une hésitation quant au modèle économique à emprunter. Il va sans dire que l’hésitation du législateur est signe d’un manque sinon d’un défaut de visibilité des choix économiques stratégiques. Des doutes continuent à planer sur ces choix ! Tel serait aussi le cas pour le modèle social dont notamment l’enseignement supérieur.
II- Le modèle de l’enseignement supérieur: Le nouveau serait-il plus beau?
19- Une réforme essentielle semble à son tour aujourd’hui interpeler. Elle est issue du-Le décret présidentiel n° 2022/35 portant cadre général du régime de l’enseignement et des conditions de l’obtention du diplôme national de la licence dans les différents domaines de formation, les modules et circuits liés au LMD.
20- L’œuvre législative s’étend au régime de l’enseignement supérieur pour y fixer un nouveau cadre tout en préservant le régime LMD. Le parti est donc pris ! Le régime de l’enseignement supérieur ne doit pas échapper aux préoccupations de l’Etat d’exception ! Une nouvelle conception du LMD doit se substituer à la conception en vigueur depuis 2008(25). Mais, de quelle nouvelle conception s’agit-il ? Le LMD qui semble résister aux critiques les plus virulentes, apparaitrait –il d’un nouveau visage encore plus attrayant et moins redoutable ?
22- Quelle que soit la réponse, le décret Présidentiel reste loin d’emporter la conviction ! L’intérêt particulier que les universitaires portent à la réforme du LMD d’une part et les résultats de plusieurs expertises qui attendent à être exploitées de l’autre. S’agissant de l’intérêt porté par les universitaires tunisiens à la réforme du LMD, il oblige à une nécessaire implication de ces acteurs dans l’œuvre de la légiférassions. Cela n’est pas possible dans le cadre de l’Etat d’exception étant donné le fait que le pouvoir de légiférer revient exclusivement au Chef de l’Etat. La réforme, échappant de par son objet aux urgences de nature à permettre le retour à l’état normal des choses dans le pays, aurait gagné à attendre le retour à l’état normal en Tunisie ! D’autant plus qu’il n’ya aucun péril en la demeure ! Le LMD s’applique en Tunisie depuis 2008 donc depuis 14 ans. Le maintenir pour encore quelques mois n’aurait rien changé à la donne sauf à soustraire une promotion au régime actuel du LMD. Ce seraient alors, les étudiants qui s’inscriront en première de la licence au mois de septembre 2022 qui auraient à répondre des exigences du nouveau régime du LMD. Auraient-ils réellement à gagner ? Une réponse affirmative dépend de la qualité du nouveau dispositif légal. Tous les indicateurs seraient pour une réponse négative. Aussi, et outre le défaut d’approche participative du nouveau dispositif légal, on est en mesure de signaler un autre défaut en l’occurrence celui de passer outre, dans la mise en place du décret présidentiel en question des résultats de plusieurs études menées dans le cadre d’expertises internationales et qui se sont intéressées au régime du LMD en en relevant les insuffisances et appelant à de sérieuses réformes. Le nouveau texte aurait gagné à s’ouvrir sur les résultats de ces études. Ces résultats qui attendent à être publics seraient démunis de toute importance étant donné les changements déjà opérés. Le nouveau cadre du LMD, destiné à régir le régime de l’enseignement supérieur dans le cadre du régime LMD innove en l’absence totale des principaux acteurs de l’enseignement supérieur en l’occurrence les enseignants témoins de toutes les défaillances liées au système. Mais qui sait, peut-être que de par sa casquette d’enseignant, le Président de la République aurait répondu de toutes les attentes des universitaires ! Espérons-le dans l’attente de lire le dispositif du décret-loi relatif au cadre légal de la réforme du LMD qui attend à être publié !
Najet Brahmi Zouaoui
Professeure à la Faculté de Droit et des Sciences politiques de Tunis.
Directrice de la Chaire ALECSO pour l’arbitrage commercial et international.
Avocate près la Cour de cassation.
Secrétaire générale de l’Alliance Internationale des femmes avocates à Genève.
1- Soulignons à titre d’exemple le décalage entre la promulgation du code du statut personnel et son entrée en vigueur. La promulgation datant du 13 aout 1956 et l’entrée en vigueur reportée au 1 er janvier 1957.Cela tenait de la stratégie de Bourguiba qui ; sachant le caractère révolutionnaire du CSP, ne voulait pas brusquer. Une préparation psychologique et sociale devait alors se faire.
2- Voir sur cet aspect de la question,
3- Voir Présidence du gouvernement : Un programme de réformes tuniso-tunisien, La Prese.tn. Dimanche 12 juin 2022.
4- Sur ces réformes, Voir Programme des réformes : Le FMI a recommandé sa publication, Nejla Bouden s’y met, www.Leaders.com du 5 juin 2022.
5- Voir sur cet aspect de la question, Najet Brahmi Zouaoui (Sous-direction), Le nouveau droit de l’investissement en Tunisie : Regards croisés entre l’Europe et l’Afrique, PU, Tunis 2018, P et s.
6- Sur une étude d’ensemble du cadre juridique des contrats de partenariat entre le secteur public et le secteur privé, Voir Najet Brahmi, op cit.
Dans ce passage, l’auteure revient sur la loi du 27 novembre 2015 relative aux contrats de partenariat entre le secteur public et le secteur privé et analyse notamment le cadre juridique lié au contentieux des contrats de PPP.
7- Loi n 2016/36 du 29 avril 2016 relative aux procédures collectives.
Sur une étude analytique et critique de cette loi, Voir Najet Brahmi Zouaoui, La loi n2016/36 relative aux procédures collectives: Etude analytique et critique, Revue de Droit des affaires internationales, Thomson Reuters, London, N 4, 2016.
Voir sur une étude d’ensemble du projet de cette loi, Najet Brahmi Zouaoui, Rapport de synthèse et recommandations in, Le droit des entreprises en difficulté à l’ère des réformes, CEJJ, Tunis 2017.
Et sur un exposé d’ensemble de la loi n 2016/36 relative aux procédures collectives, voir Najet Brahmi Zouaoui Préface (dans les deux langues arabe et française) in Le droit du redressement des entreprises en difficulté, Association des juristes de Sfax, La trash éditions, Juin 2022.
8- Loi n°2016/48 du 11 Juillet 2016 relative aux banques et établissements financiers.
9- Loi n 2016/71 du 30 septembre 2016 relative au droit de l’investissement.
10- La loi a été qualifiée de loi bateau car elle a opéré modification et compléments de plusieurs lois en rapport avec le climat des affaires en Tunisie.
11- Loi n2018/20 du 17 avril relative aux Startups.
12- Loi n° 2020/36 du 6 aout 2020 relative au Crowdfunding.
Sur une étude critique de cette loi, Voir Najet Brahmi Zouaoui, L’application de la loi n 2020/36 relative au Crowdfunding est-elle pour demain ? www.leaders.com du 2020.
13 - Sur une étude d’ensemble sur la loi n 2020/30 relatives à l’économie sociale et solidaire, Voir Najet Brahmi Zouaoui, La loi relative à l’économie sociale t solidaire en Tunise, www.Leaders.com,1er Mai 2021.
14 - Tributaire de plusieurs décrets d’application qui tardent toujours à être dé décrétés demeure, la loi n°2020/30 toujours démunie de toute efficacité.
15- Les peines varient de 10 ans d’emprisonnement jusqu’à la perpétuité
16- Article 3 du décret-loi n°2022/13.
17- L’article 15 du décret-loi n°2022/13 prévoit dans ce sens que : La commission nationale de réconciliation pénale peut demander aux organismes publics administratifs, judiciaires ou privés les informations, documents et autres justificatifs afférents à la demande de réconciliation, sans que lui soit opposé le secret professionnel ou la protection des données à caractère personnel ou le secret des enquêtes pénales »
18- En soi, l’appellation de ces sociétés trouve du mal à se rattacher à une terminologie juridique bien déterminée dans les lexiques juridiques.
19- Le caractère particulier tient du fait que ce nouveau modèle de sociétés communautaires se détache profondément de la summa diviso entre sociétés civiles et sociétés commerciales dont le cadre juridique est nettement défini en droit tunisien. Les premières sont régies par le COC et les secondes par (1906) le code des sociétés commerciales. (2000).
20- L’article du décret-loi n° 2022/15 dispose retient expressément le terme terres socialistes et prévoit dans ce sens que : « les terres socialistes… »
21- Des experts en droit des affaires ont répondu de plusieurs entretiens radiophoniques sur la question. Voir Radio nationale, Place de la monnaie, émission du 22 avril 2022.
22- On retrouve pratiquement les mêmes principes de solidarité et de collaboration dans les deux textes.
23- Article 4 de la loi n°2022/30 relative à l’économie sociale et solidaire.
24- Voir sur cet aspect de la critique notre passage sur la radio nationale Emission Place de la monnaie du 22 avril 2022.
25- Loi n 2008/19 du 25 février 2008 relative à l’enseignement supérieur.