Ambassadeur Gordon Gray : Tirer les leçons de la Libye de 2011 pour s'imposer en Ukraine aujourd'hui

Dans une note de lecture du livre de Ian Martin "All Necessary Measures ? The United Nations and International Intervention in Libya" (Hurst & Company, 2022), l’ancien ambassadeur des Etats-Unis d’Amérique en Tunisie, Gordon Gray tire les enseignements de l’engagement de son pays et de l’OTAN en Libye en 2011. Il établit surtout un parallèle avec ce qui se passe aujourd’hui en Ukraine. « Bien que Martin se concentre sur une intervention qui a eu lieu il y a plus de dix ans, écrit-il en conclusion, son explication magistrale de ce que la communauté internationale a bien fait et surtout de ce qu'elle a mal fait transcende la Libye et restera pertinente dans les années à venir. "All Necessary Measures ?" devrait être une lecture obligatoire dans les écoles de guerre, les académies diplomatiques, les ONG humanitaires et les Nations unies. »

Note de lecture

Par l'ambassadeur (retraité) Gordon Gray. Hillary Clinton était en Tunisie pour sa première visite en tant que secrétaire d'État le 17 mars 2011, le jour où le Conseil de sécurité des Nations unies a voté pour autoriser toutes les mesures nécessaires pour défendre les civils en Libye. En tant qu'ambassadeur des États-Unis en Tunisie, j'étais littéralement à son coude alors qu'elle s'entretenait avec les hauts fonctionnaires qui voyageaient avec elle (dont Jake Sullivan, aujourd'hui conseiller en sécurité nationale du président Joe Biden) pour décider de la tactique que les États-Unis devaient adopter au Conseil de sécurité de l'ONU. 

Alors que la journée commençait à Tunis - avec cinq heures d'avance sur New York - la question se posait de savoir si les États-Unis pourraient réunir les neuf voix nécessaires pour faire passer une résolution, et encore moins éviter un veto russe ou chinois. Malgré les sombres perspectives d'un vote positif, Mme Clinton a décidé d'aller de l'avant et de demander aux pays de s'exprimer. Si la résolution était adoptée, c'était tant mieux, mais dans le cas contraire, le monde saurait qui soutenait le peuple libyen et qui soutenait son dictateur.

Une diplomatie téléphonique intensive a fait l'affaire. Clinton a appelé Sergei Lavrov (à l'époque comme aujourd'hui le ministre russe des Affaires étrangères) depuis Tunis et l'a persuadé de s'abstenir sur la résolution, expliquant que les États-Unis ne cherchaient pas à mettre "des bottes sur le terrain".  Kadhafi a appuyé l'effort de lobbying diplomatique des États-Unis en avertissant les citoyens de Benghazi avant le vote du Conseil de sécurité de l'ONU que "nous arrivons ce soir.... nous vous trouverons dans vos placards."

Les situations en Libye en 2011 et en Ukraine aujourd'hui sont sensiblement différentes. Mouammar Kadhafi était un dictateur violent qui dirigeait son pays depuis quatre décennies, tandis que Volodymyr Zelenskyy a été élu avec une large marge, malgré son manque d'expérience gouvernementale. La Libye était en proie à la guerre civile, tandis que l'Ukraine souffre d'une invasion brutale. En dépit de ces différences, il existe certaines similitudes, au premier rang desquelles le rôle prépondérant des États-Unis et de l'OTAN. Ils devraient appliquer les leçons de l'intervention de 2011 en Libye lorsqu'ils envisagent la meilleure façon de faire reculer l'invasion russe et d'aider ensuite à répondre aux besoins de reconstruction de l'Ukraine.

Des civils innocents gravement menacés

Personne à l'ambassade des États-Unis en Tunisie ne se faisait d'illusions sur Kadhafi ou son penchant pour la brutalité. Son tristement célèbre discours du 22 février, prononcé quelques semaines auparavant, était encore frais dans notre mémoire. Il avait promis de traquer les manifestants "centimètre par centimètre, maison par maison, foyer par foyer, ruelle par ruelle". Nous n'avions aucun doute sur le fait qu'il était très sérieux, et nous étions déjà témoins de la façon dont les Libyens et les travailleurs de pays tiers exprimaient leur peur en fuyant vers la Tunisie.

Le bilan brutal et la rhétorique violente de Kadhafi ne sont pas les seules raisons pour lesquelles le Conseil de sécurité des Nations unies a approuvé la résolution. Ian Martin, conseiller principal du secrétaire général de l'ONU Ban Ki-Moon pour la Libye, a eu une vue de l'intérieur de l'intervention internationale en Libye. Il explique dans son compte rendu exhaustif, "Toutes les mesures nécessaires", que l'intervention "doit également être comprise dans le contexte plus large du printemps arabe." Martin cite le discours du président Barack Obama du 28 mars 2011 sur la Libye :  "Les élans démocratiques qui naissent dans toute la région seraient éclipsés par la forme la plus sombre de dictature, les dirigeants répressifs ayant conclu que la violence est la meilleure stratégie pour s'accrocher au pouvoir."

Le Rwanda et Srebrenica - et plus particulièrement l'incapacité de la communauté internationale à protéger les civils dans ces deux endroits - ont fourni aux décideurs d'autres raisons impérieuses d'intervenir. Selon Martin, la doctrine de la responsabilité de protéger a eu moins d'influence ; il estime que la honte de l'inaction au Rwanda et à Srebrenica était suffisante.

Pas d'issue

Martin raconte en détail comment (une fois l'intervention militaire commencée) plusieurs parties différentes, allant de l'Union africaine à la Russie en passant par les États-Unis, ont cherché à négocier une sorte de transition politique. Le secrétaire d'État adjoint américain Jeffrey Feltman (qui a ensuite occupé pendant six ans le poste de secrétaire général adjoint aux affaires politiques de l'ONU) a dirigé l'équipe américaine chargée des pourparlers avec les Libyens. (Ces pourparlers ont eu lieu l'après-midi du 16 juillet 2011, dans mon salon à Sidi Bou Said, une banlieue côtière de Tunis). La session de trois heures n'a rien donné en raison de l'approche grandiloquente des Libyens, qui étaient dans un état de déni total quant à l'avenir précaire du régime.

Compte tenu du caractère mercuriel et vindicatif de Kadhafi, il aurait fallu un acte de bravoure inhabituel pour que quiconque du côté libyen ne fasse qu'envisager la demande américaine que Kadhafi et sa famille quittent le pouvoir en essayant de les persuader ou de les forcer à agir de la sorte. M. Feltman ne se faisait pas d'illusions quant à l'issue des pourparlers, mais les États-Unis voulaient être sûrs de ne négliger aucune piste diplomatique. Martin a vu les choses de la même manière et exprimé ses doutes "sur le fait que Kadhafi aurait jamais été prêt à renoncer au pouvoir réel qu'il exerçait".

Toute personne connaissant un tant soit peu l'intervention en Libye hochera la tête lorsque Martin braquera les projecteurs sur la dérive de la mission. Il s'agit d'une caractéristique persistante - que beaucoup qualifieraient d'accablante - de l'action militaire américaine au cours de ce siècle (voir l'Afghanistan et l'Irak, ainsi que la Libye). Martin souligne que le 14 avril, soit moins d'un mois après l'autorisation de toutes les mesures nécessaires pour protéger les civils, le président Obama, le président français Nicolas Sarkozy et le premier ministre britannique David Cameron ont écrit dans une tribune largement publiée que "tant que Kadhafi est au pouvoir, l'OTAN doit maintenir ses opérations afin que les civils restent protégés et que la pression sur le régime s'accentue...". Kadhafi doit partir et partir pour de bon". M. Martin note que, bien que le titre officiel de l'éditorial sur le site de la Maison Blanche soit "La voie de la paix en Libye", le Times de Londres et le Daily Telegraph ont titré de manière plus abrupte "Les bombardements se poursuivent jusqu'au départ de Kadhafi".

La planification n'a pas de prix

Plus catastrophique encore a été l'absence de planification de la transition post-Kadhafi, que Martin décrit d’une façon acerbe et précise comme "une absence presque totale de réflexion stratégique, accompagnée d'une compréhension extrêmement limitée de la Libye chez les décideurs". Dans une interview diffusée le 10 avril 2016, Obama a déclaré que le manque de planification pour le "jour d'après" était la plus grande erreur de sa présidence.

L'apparition soudaine et la nature cataclysmique du Printemps arabe ont contribué à un problème de bande passante dans les capitales occidentales, comme j'ai pu le constater de première main depuis mon point d'observation à Tunis. L'Égypte, qui abrite un quart du monde arabe, est un partenaire de longue date des États-Unis et a naturellement absorbé la prépondérance écrasante de l'attention de Washington.

En outre, les décideurs américains considéraient depuis longtemps que l'Afrique du Nord était plus importante pour l'Europe, de sorte que l'on espérait initialement que les Européens prendraient la direction des opérations en Libye (et en Tunisie). Cet espoir n'était pas totalement irréaliste en ce qui concerne la Libye, compte tenu de la pression vigoureuse exercée en faveur d'une intervention par M. Cameron et surtout M. Sarkozy. Mais l'espoir n'est pas une stratégie, comme le sénateur Clinton l'a fait remarquer au général de l'armée américaine John Abizaid lors d'une audition sur l'Irak en 2006.

Dans le même temps, même une approche stratégique rigoureuse n'aurait peut-être pas permis d'éviter la descente de la Libye dans la guerre civile. Évaluant les échecs de la communauté internationale, Martin écrit qu'elle "a sous-estimé deux facteurs qui seraient les plus clivants alors que la Libye commençait à se déchirer : le conflit entre les groupes et bataillons islamistes et d'autres groupes politiques, et les rivalités des acteurs extérieurs, en particulier le Qatar et les Émirats arabes unis, qui se jouaient en Libye". 

Les coalitions sont indispensables

Si le principal défaut de l'intervention était l'absence de planification, l'un de ses plus grands succès, outre le fait qu'elle a sauvé la population de Benghazi, a été le recours à des coalitions diplomatiques et militaires. Le Conseil de sécurité des Nations unies a fait avancer sa résolution ; une semaine plus tôt, le Conseil de coopération du Golfe avait qualifié le régime de Kadhafi d'illégitime et appelé la Ligue arabe à user de son influence pour faire avancer les mesures de protection des civils.

Une fois que le Conseil de sécurité des Nations unies a autorisé toutes les mesures nécessaires, une coalition militaire composée de membres de l'OTAN et de partenaires arabes (Jordanie, Qatar et Émirats arabes unis) a mené une campagne aérienne très réussie.

L'intervention a prouvé une fois de plus non seulement l'importance des coalitions, mais aussi le fait que, depuis l'époque de la Ligue de Diane, lorsque les cités-États grecques se sont regroupées sous la direction d'Athènes en 478 avant J.-C. pour se défendre contre la Perse, les alliances ont toujours eu besoin d'un leader fort pour l'emporter.

Les leçons de Martin s'appliquent à l'Ukraine aujourd'hui

Martin avait terminé son livre avant que la Russie n'envahisse l'Ukraine, mais les décideurs politiques d'aujourd'hui devraient s'inspirer des leçons qu'il tire de l'intervention en Libye. Plus précisément, les États-Unis et leurs alliés de l'OTAN devraient garder à l'esprit les points suivants lorsqu'ils réfléchissent à la meilleure façon de soutenir l'Ukraine:

• Si "America First" a pu fonctionner comme slogan de campagne en 2016, la synchronisation des efforts de l'administration Biden avec les alliés de l'OTAN et sa construction d'une coalition plus large pour défendre l'Ukraine ont prouvé qu'elle a échoué en tant que principe stratégique. Tirer parti des alliances est l'utilisation la plus efficace et efficiente des ressources des États-Unis et de l'OTAN.

• La dérive des missions est un danger permanent, et les décideurs politiques doivent avoir une vision claire de leurs objectifs stratégiques. (L'objectif des États-Unis et de l'OTAN en Ukraine est-il de trouver un compromis diplomatique, de ramener les forces russes au statu quo ante du 23 février ou de récupérer tout le territoire ukrainien occupé depuis 2014, y compris la Crimée illégalement annexée, comme l'a récemment déclaré le président ukrainien Volodymyr Zelenskyy ? L'objectif connexe est-il d'affaiblir la Russie ou de fournir à Poutine une porte de sortie pour, comme l'a récemment commenté l'actuel président français Emmanuel Macron avec une certaine controverse, empêcher son humiliation ? La diplomatie américaine après l'invasion du Koweït par l'Irak a été exemplaire à cet égard, car le président George H.W. Bush a publiquement énoncé l'objectif clair de la coalition : la libération du Koweït en éliminant toutes les forces irakiennes. L'objectif du Koweït, bien sûr, était le même.  L'Ukraine a un gouvernement souverain et qui fonctionne, tout comme le Koweït au moment de l'invasion, mais contrairement à la Libye en 2011. Les États-Unis et l'OTAN doivent se coordonner étroitement avec l'Ukraine sur l'objectif final plutôt que de mener unilatéralement la guerre jusqu'au dernier Ukrainien ou d'abandonner le pays et son peuple à l'invasion russe.

• Malgré les pressions quotidiennes liées au soutien militaire et diplomatique de l'Ukraine, il est impératif de commencer à planifier dès maintenant la reconstruction du pays et le soutien au peuple ukrainien si et quand les combats cesseront. La fiche d'information de la Maison Blanche du 27 juin sur le soutien du G-7 à l'Ukraine aborde les insuffisances budgétaires à court terme et l'engagement de sécurité à long terme, mais ne fournit aucun détail sur la reconstruction une fois les combats terminés.

Bien que Martin se concentre sur une intervention qui a eu lieu il y a plus de dix ans, son explication magistrale de ce que la communauté internationale a bien fait et surtout de ce qu'elle a mal fait transcende la Libye et restera pertinente dans les années à venir. "All Necessary Measures ?" devrait être une lecture obligatoire dans les écoles de guerre, les académies diplomatiques, les ONG humanitaires et les Nations unies.

Ambassadeur (r) Gordon Gray

Article paru dans sa version originale en langue anglaise sur le site Just Security