Les dépenses de compensation: coût et légitimité

Le débat sur le coût des dépenses budgétaires consacrées à la compensation tourne abusivement à l’obsession. Non pas que la problématique des déficits publics soit à négliger, bien au contraire, mais parce que la façon dont on aborde la compensation outrepasse la simple analyse objective des faits. Il est évidemment ridicule de mésestimer le poids de la compensation par rapport au Budget de l’Etat, mais ce poids ne doit pas se situer exclusivement par rapport aux seules finances publiques puisque la compensation a des implications directes sur les revenus, le coût du travail, l’emploi, la compétitivité des entreprises ou même la santé. Autrement dit, tout chiffrage « comptable » de la charge de la compensation doit être mis en parallèle avec un chiffrage des conséquences éventuelles de sa suppression ou de sa « modération », un chiffrage englobant le coût économique, financier et humain  des bouleversements politiques et sociaux attendus.

Historiquement parlant, la nécessité de compenser les prix de certains produits de base s’est imposée à l’autorité publique tunisienne dès la fin de la seconde guerre mondiale. En 1945, la situation socioéconomique était caractérisée par la rareté et l’augmentation sensible des produits de première nécessité. La loi  organique du budget de 1967 n’a fait en réalité que toiletter le décret beylical du 28 juin 1945 instaurant la première forme de « compensation » connue par la Tunisie. La loi n°26 en date du 29 mai 1970 créa la Caisse Générale de Compensation (CGC) sous la forme qu’on lui connaît aujourd’hui. Initialement, le financement de la CGC devait être couvert pour partie par le produit de ses recettes propres, pour une autre par une dotation budgétaire. Mais la réforme du système fiscal de la fin des années 1980 déboucha sur la budgétisation des recettes fiscales et parafiscales qui constituaient jusque là l'essentiel des recettes de la Caisse.

Schématiquement, les dépenses de la CGC concernent essentiellement les céréales et dérivés  et les huiles végétales (bien que les dépenses qui leur étaient allouées par la CGC aient fluctué dans le temps en raison de la conjoncture agricole ou des priorités assignées à la compensation).  En effet, la part des céréales et dérivés est passée de 28,4%  en 1980 à 58,8% en 1990 à une moyenne de 67,8 entre 1996 et 2005 pour atteindre 84% en 2008 et se situer à 76,8% en 2011. Parallèlement celle des huiles végétales est passée de 29,1% en 1980 à 11,6% en 1990 à quelque 21% entre 1996 et 2005 pour se situer à 18,7% en 2011.

Evolution des charges de la CGC en %

Au cours des deux dernières années, les  charges de la Caisse générale de compensation (CGC) ont enregistré une hausse mémorable atteignant près de 1.150 MD en 2011 contre environ 730 MD en 2010. Déjà en 2008 la charge de la CGC avait atteint près de 1048 MD. Le problème est donc récurrent. Outre le glissement de la monnaie nationale, le pays est soumis depuis un demi-siècle à une forme de dépendance alimentaire, au niveau des céréales et des huiles végétales notamment. Cette dépendance est difficile à dépasser en raison des habitudes alimentaires de la population et des conditions climatiques régnant dans le pays. Entre-temps, le champ d’intervention de la Caisse s’est élargi depuis Janvier 2011 pour couvrir de nouveaux produits : lait demi écrémé,  double concentré de tomate, sucre et pâtes alimentaires.   

Evolution des charges de la caisse generale de compensation  en mdt

*Compte non tenu d’une dotation budgétaire de 146,3 MDT reportée à l’année 2011 au profit de l’Office des  céréales pour couvrir partiellement les charges de compensation du mois de décembre 2010.
**Non compris un montant budgétisé de 96,7 MDT reporté à l’année 2012 au profit de l’Office des céréales pour financer partiellement les charges de compensation du mois de décembre 2011. 

Mais si l’on observe l’évolution des dépenses de la CGC par rapport au PIB, on constate que le ratio actuel n’est pas le niveau le plus haut jamais atteint. En effet, les dépenses de la CGC avaient atteint 3,35% du PIB en 1974 ;  3,08% en 1975 ; 3,61% en 1981 ; 4,17% en 1984 (le niveau le plus élevé jamais atteint). De ce point de vue, la situation de 2011  avec 1,87% du PIB ne constitue nullement une nouveauté. Il est par contre indéniable que la conjoncture économique actuelle est nettement plus défavorable si l’on compare à celle des années soixante-dix où l’économie nationale connaissait une forte croissance et bénéficiait d’une rente pétrolière confortable et de termes de l’échange favorables.

Cependant, la compensation ne concerne plus les seules dépenses de la CGC. En effet, l’Etat a consacré 1.136 MD de subventions aux produits énergétiques (contre 550 MD en 2010) et près de 233,2 MD de subventions au secteur du transport (contre 220 en 2010) ; soit une enveloppe globale de compensation de près de 2.869,2 MD en 2011 contre 1500 MD en 2010. Il est d’ailleurs prévu que les dépenses totales de compensation atteignent 3.208 MD en 2012. A défaut d’agir sur les prix du carburant et du transport, le pays pourrait être confronté à une crise sociale majeure et pire encore à une inflation par les coûts plus dramatique et moins maîtrisable en définitive.

Dépenses de compensation en mdt

A supposer que les charges de la compensation ne divergent pas trop de l’évolution du PIB et ne constituent pas un poids insupportable pour les finances publiques, les problèmes du ciblage de la compensation et de ses dommages collatéraux demeurent.

1. Il ne fait aucun doute que l’existence d’une certaine structure publique chargée de la régulation du marché des céréales est justifiée. Mais cette structure et les formes de trafic qu’elle génère coûtent, selon les estimations, entre 10%  et 25% des sommes dépensées.  La première question qui se pose est donc de savoir comment peut-on garder la compensation dans sa forme actuelle, c’est dire par les prix, sans avoir à supporter le gâchis financier généré par ses modalités pratiques ?   

2. On pourrait considérer la subvention moyenne par personne et par an comme une partie d’un « revenu de base », c'est-à-dire d’un revenu « inconditionnel » qui ne serait pas lié à l’existence d’autres revenus ou qui viendrait en contrepartie à l’exécution d’un travail. Depuis quarante ans, les pouvoirs publics n’ont d’ailleurs fait qu’accréditer cette thèse  puisque les dépenses de compensation constituent à leurs yeux un élément des transferts sociaux, à l’égal de l’éducation ou de la santé. Mais dans ce cas, les charges de compensation doivent être remises dans le contexte de la politique de la répartition secondaire ou de la redistribution des revenus et se négocier dans le cadre de la politique salariale et contractuelle, ce qui n’est pas encore le cas.

3. Cette remise en question se justifie par ailleurs du fait même que les mécanismes de redistribution en Tunisie (transferts sociaux, fiscalité, sécurité sociale) aboutissent globalement à une redistribution inversée puisqu’ils conduisent, non à la modération des différences socioéconomiques, mais à leur aggravation. On pourrait arguer que l’intervention de la CGC est finalement plus égalitaire que la répartition des revenus elle-même, mais cela ne nous conduit à rien de sérieux.

4. Qu’on l’admette ou non, la compensation a agi dans le sens de la modération des salaires. Elle peut donc être considérée comme un élément de la compétitivité de l’économie nationale. Mais elle a conduit aussi à l’encouragement d’une combinaison factorielle défavorable au capital et aux investissements dits capitalistiques. D’une certaine manière, les faiblesses de l’économie en général, de l’industrie manufacturière en particulier, quant au taux d’encadrement, le contenu de la production en VA, la balance en devises des branches, l’incapacité de fournir un volume d’emploi suffisant à l’intention des diplômés du supérieur ou le bas niveau de productivité  sont partiellement imputables au différentiel établi entre les coûts respectifs des facteurs.

5. L’intervention de la CGC a manifestement contribué à rompre l’équilibre nutritionnel de la ration alimentaire des classes défavorisées. En subventionnant les produits riches en calories (céréales, sucre et huiles) au détriment des produits riches en protéines animales, en calcium et vitamines (directement ou indirectement), la CGC  tend à créer des problèmes sanitaires que le pays paiera tôt ou tard. En 2005, les céréales et dérivés ont constitué 43,0% des sources en calcium de la tranche la plus basse de consommation (-400 dinars par personne et par an) contre 16,7% seulement pour la tranche la plus élevée (4000 dinars et plus) ; 70% des sources en fer contre 37,9% ; 82,1% des sources en Vitamine B1 contre 48,2% ; 52,8% des sources en Vitamine B2 contre 18,9%  et enfin 73,6% des besoins en Vitamine B3 contre 30,8%.  A l’inverse, le lait et dérivés et les œufs ont constitué  49,7% des sources en calcium pour la tranche la plus élevée de consommation contre 25,3% pour la tranche la moins élevée ; 6% des sources en fer contre 2,2% ; 18,8% des sources en Vitamine A contre 12,4% ; 8,4% des sources en Vitamine B1 contre 2,3% ; 32,3% des sources en Vitamine B2 contre 16,7% et enfin 2,7% des sources en Vitamine B3 contre 1,0%. On pourrait dire la même chose pour la viande ou le poisson.

Consommation moyenne par personne et par an de quelques produits selon la tranche de consommation en 2005. Unité : kg

Origine des calories selon les produits alimentaires et par tranche de consommation en 2005 en %

Origine des protéines selon les produits alimentaires et par tranche de consommation en 2005  (en %)

Conclusion

Les libéraux et les ultra-libéraux ont pollué le débat nécessaire sur la compensation et ses impacts socioéconomiques en abordant la question sous l’angle purement idéologique. Pour eux, toute forme de compensation est à considérer comme une aberration économique puisqu’elle conduit en définitive à l’altération du sacro-saint principe de la « vérité des prix ». Le problème est que les libéraux feignent d’ignorer ce qui se passe réellement dans les pays industriels développés. Les USA, par exemple, « compensent » directement ou indirectement les prix de certains produits. Elles sont allées jusqu’à entrer en guerre pour que le consommateur américain puisse payer son carburant le moins cher possible. Dans d’autres, l’instauration d’une TVA sociale applicable à certains produits importés des pays émergeants procède de la même logique. De fait, la compensation peut revêtir des formes plus subtiles ou plus habiles qu’elle ne l’est en  Tunisie ou ailleurs dans les pays émergeants. Face à une vraie problématique, les tenants de l’Etat Providence se tiennent eux aussi à une position purement idéologique. Ils  négligent l’arbitrage auquel doit procéder tout Etat responsable entre les dépenses de consommation et les dépenses d’investissement. Si la compensation reste prohibitive et inégalitaire de surcroît, l’Etat dépensera fatalement moins en faveur de la formation, de l’éducation et de la recherche. Il dépensera donc moins en faveur de l’emploi du futur et de la création de richesses. C’est pour dire qu’il faut partir des réalités dont la situation mondiale de la production et des prix des produits alimentaires.    

Au cours de ces dernières années, le marché mondial des céréales a enregistré, concomitamment, une baisse de l’offre, une réduction sensible des stocks, une baisse des rendements, une hausse continue des quantités utilisées pour la consommation humaine et l’alimentation animale et une forte croissance de la demande de biocarburants. Entre 2005 et 2007, la demande mondiale de blé, de céréales secondaires et d’huiles végétales a été supérieure de 2% à celle de la production. Toutefois, les experts estiment que la moitié de la hausse de la consommation de céréales secondaires et d’huiles végétales est due à leur utilisation par les filières des biocarburants. Ainsi, un certain nombre de facteurs expliquant la hausse des prix peut être d’un caractère conjoncturel ou transitoire (stock ou rendement), mais d’autres comme l’utilisation accrue des céréales à des fins énergétiques ou industrielles revêtent un caractère structurel. La hausse des prix des céréales et des huiles végétales risque donc de perdurer.

Il serait évidemment totalement irresponsable de ne pas intégrer cette donne dans les prévisions et les programmes économiques du pays. Mais il ne faut jamais oublier que la solidarité nationale et la paix sociale ont aussi un prix et que l’intervention de l’Etat doit d’abord viser à l’augmentation des investissements productifs. En tout état de cause, le volume, le ciblage et la destination des dépenses de compensation ne peuvent et ne doivent en aucun cas se décider ailleurs qu’au sein de la politique contractuelle.

Habib Touhami