Kamel Jendoubi: Partenariat Tunisie – UE, pour un nouveau statut «sur mesure»!

La Tunisie et l’Union européenne (UE) «se sont accordées sur l’importance de progresser dans l’identification d’un nouveau cadre pour le futur partenariat capable de remplacer le Plan d’action en cours (2013-2017)». C’est par cette annonce qu’a été conclu le Conseil d’association UE Tunisie, réuni le 13 mai 2017. Ce cadre nouveau devrait «définir des priorités qui reflètent l’ampleur et la profondeur de nos relations (UE-Tunisie) et de répondre à leurs ambitions dans le futur, dans le respect du principe de différenciation prévu par la Politique européenne de voisinage révisée» (Déclaration conjointe à l’occasion du Conseil d’association UE-Tunisie du 11 mai 2017).

Une réunion informelle de haut niveau («brainstorming») le 14 juillet 2017 a ouvert le bal d’un processus de discussion/négociation qui va s’inscrire durablement dans le temps. Mais le temps, c’est précisément ce qui manque à la Tunisie (ou plutôt qui joue contre elle) du fait d’un double contexte, européen et tunisien, marqué par la tension et l’incertitude.

Une Union européenne traversée par le doute

Jamais l’UE n’a été autant mise en doute et en cause en son sein que ces derniers temps faisant renaître un débat intense quant à son avenir. En réalité c’est une crise multiforme qui la tourmente depuis 2005 et qui nourrit une défiance inégalée des populations qui la composent à l’égard de la construction européenne. La crise politique et démocratique qui a éclaté en 2005, année où les Français et les Hollandais ont rejeté le Traité pour une Constitution européenne (TCE), ne cesse d’être nourrie par la montée des partis populistes xénophobes et islamophobes et par la persistance du déficit démocratique. Ses effets néfastes ont été décuplés par un marasme économique d’une ampleur sans précédent depuis 1945, généré par la crise des «dettes souveraines » en 2008. Le traitement insoutenable réservé à la Grèce et, à la limite du supportable, à l’Irlande, au Portugal et à l’Espagne (tous membres de l’UE) a eu des effets néfastes sur les opinions publiques européennes mais aussi internationales,mais aussi, de surcroît, sur celles du «voisinage».

À ces deux crises s’est ajoutée une crise géopolitique déclenchée en 2011 qui a alimenté les inquiétudes de l’opinion quant à la capacité de l’UE à faire face à trois défis: la crise migratoire, le voisinage d’une Russie «ressuscitée» par le renouveau du nationalisme et dont l’élargissement a fait d’elle un «voisin» avec lequel l’UE partage 2 700 km de frontières, enfin,  le terrorisme (et ses différentes déclinaisons: jihadisme, radicalisation…)qui, outre sa dimension géopolitique externe, touche le cœur de l’UE et devient un défi politique, social et culturel interne.Enfin, le BREXIT qui a amené Jean-Claude Junker, le président de la Commission européenne, à déclarer, dans son discours sur l’état de l’Union le 14 septembre 2016, que l’UE traverse une véritable «crise d’existence» conduisant à envisager plusieurs hypothèses (Livre blanc sur l’avenir de l’Europe; réflexion et scénario pour l’UE27 à l’horizon 2025). Pour la première fois de l’histoire de la construction européenne, un pays membre a décidé démocratiquement de quitter l’UE, laissant craindre une contagion et un «effet domino».

L’élection d’Emmanuel Macron en France marque-t-elle un point d’arrêt à cette série de crises qui a secoué l’UE durant les dernières années? A priori, la France semble vouloir retrouver sa place en portant la question européenne en tant que projet politique: la construction européenne devrait se recentrer autour du moteur franco-allemand pour garantir l’élargissement et faire de l’UE un acteur majeur de la mondialisation alors que son influence sur la scène internationale recule sous le double effet de la crise économique et de l’essor de nouvelles puissances économiques. L’élection aux États-Unis de D.Trump et son penchant isolationniste ajouté au BREXIT semblent pousser les porteurs du projet européen à amorcer un renouveau de la construction européenne dont la crédibilité sera jaugée et mesurée aussi bien à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’UE.

Ce rappel de la situation de l’UE est nécessaire pour introduire le contexte tunisien de la discussion sur le «futur du partenariat». Ce qu’on déplore en premier est une absence quasi totale de la «question européenne» dans le débat public tunisien, signe d’une indifférence ou, plus grave, d’une ignorance alors qu’il s’agit de l’avenir de notre principal partenaire avec lequel nous avons une longue coopération et avec lequel on s’apprête à définir un futur qui engagera pour partie l’avenir de notre pays.

Une Tunisie inquiète et fragilisée

Plus de six ans après la Révolution, les Tunisiens «s’inquiètent» et «inquiètent». Voilà un pays, le nôtre, qui a enclenché le «printemps» et qui poursuit, vaille que vaille, son chemin en dépit des tempêtes et des secousses grâce notamment à une société civile active, vivante qui fut même gratifiée d’un prix Nobel. Ce même pays est aussi celui qui fournit un important contingent, le plus important dit-on, de jeunes «radicalisés» partis,à des milliers de kilomètres du pays, grossir les rangs de Daech pour lui servir de chair à canon. À l’intérieur de nos frontières aussi, disons les choses comme elles sont, une partie de notre jeunesse, si infime soit-elle, est aujourd’hui fanatisée et certains sont embrigadés pour tuer (les différentes attaques terroristes de 2015 et 2016.

Voir Article: Kamel Jendoubi: Radicalisations? Les paradoxes tunisiens

La proximité avec la Libye, pays sans autorité centrale soumis à de violentes luttes entre milices rivales, met la lutte contre le terrorisme au plus haut de l’agenda des autorités. 

La nécessité de garantir la sécurité pour les biens et les personnes mais aussi les pressions extérieures font de la sécurité une urgence et un fardeau qui grève les faibles ressources du pays et alimente la peur et les inquiétudes. Ces dernières sont ravivées par la persistance de graves violations des droits de l’homme, les tentatives, sinon de reprise en main, du moins de contrôle et de censure touchant la liberté d’expression et d’opinion  ainsi que par la persistance de dispositions liberticides ou rétrogrades dans l’arsenal législatif, alors que la nouvelle Constitution de 2014 garantit la liberté de conscience, la protection de la vie privée et l’égalité entre hommes et femmes.

À l’image d’une Tunisie célébrée au niveau international comme le «seul pays libre dans le monde arabe» se superpose une autre, celle d’un quotidien marqué par le chômage de masse, la cherté de la vie, un environnement dégradé et une corruption endémique, qui touche de plein fouet une large part de la population.

Car les Tunisiens ont subi des chocs à répétition qui ont provoqué la chute de la croissance, l’aggravation des inégalités sociales et régionales, le maintien voire l’augmentation d’un chômage massif en particulier celui des jeunes et des diplômés qui sont à l’origine de nombreux mouvements sociaux. Certains conflits, emblématiques (les chantiers, les diplômés chômeurs,…),semblent sans issue. D’autres, qui ont autrement défrayé la chronique (Kamour à Tataouine, le Bassin minier) peinent à se résorber en dépit des accords conclus et alimentent un risque de contagion. À cet égard, le traitement policier et judiciaire réservé dans bien des cas à des animateurs de la contestation sociale(quelque 400 procès en cours) ne constitue en rien une solution.

Le climat politique vit au rythme d’une recomposition qui n’en finit pas, marquée par les divisions et une lutte sans merci pour le pouvoir où tous les moyens sont permis (révélations au sujet d’affaires, fuites dans les médias souvent préméditées et planifiées), sur fond de crise de succession des leaderships des deux pôles qui dominent la vie politique tunisienne: NidaaTounes et Nahdha. Outre la «fatigue» et le «désœuvrement» de l’opinion, cette situation a pour effet une instabilité gouvernementale (pas moins de sept gouvernements depuis 2011 avec un record de longévité pour celui d’Habib Essid (18 mois !). Quant au dernier en date, celui de Youssef Chahed, il est considéré comme celui de la dernière chance. Ceci fragilise encore plus la Tunisie vis-à-vis de ses partenaires et retarde les décisions et les réformes notamment celles découlant de la mise en œuvre de la Constitution de janvier 2014 et celles qui devraient traiter des causes qui ont été à l’origine du soulèvement des jeunes et des régions.

C’est donc une UE traversée par le doute et une Tunisie inquiète et fragilisée qui vont commencer à discuter de l’avenir de leurs relations. C’est tout à la fois inédit et crucial.

L’engagement de l’UE envers la Tunisie: un affichage fort…

L’UE ne cesse de réitérer l’intérêt qu’elle accorde à ses liens de coopération avec la Tunisie, partenaire réputé privilégié.

La communication conjointe de la Commission et de la Haute représentante de l’UE pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité, du 26 novembre 2016, considère que «les Tunisiens ont ouvert la voie à une démocratie moderne…»,que «l’expérience tunisienne est une source d’espoir dans les pays du voisinage immédiat de l’Europe», «qu’il est de l’intérêt stratégique de l’UE d’avoir pour voisin une Tunisie forte, démocratique et stable», que «la détermination de l’UE d’aider la Tunisie dans sa transition vers la démocratie transparaît dans la politique européenne de voisinage révisée».

S’ensuit une série d’annonces relative à l’intensification des contacts politiques, à l’accroissement de l’aide financière annuelle sous forme de dons (de 186,5 à 300 Millions d’EUR jusqu’à 2020), à une assistance macro financière supplémentaire de 500 millions d’EUR, au soutien au processus de création d’une plateforme de coordination des donateurs sur le plan quinquennal s’inspirant du mécanisme G7+5 dans le domaine de la sécurité et de la lutte contre le terrorisme (regroupant les membres du G7, l’UE, la Belgique, les Pays-Bas, l’Espagne et la Suisse).

Le document de travail conjoint des services de la Commission et de la Haute représentante portant sur l’état des relations UE-Tunisie dans le cadre de la PEV, publié en avril 2017 rappelle que «la stratégie globale pour la politique étrangère et la sécurité de l’Union» adoptée en juin 2016 (Vision partagée, action commune : Une Europe plus forte. Une stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité de l’Union européenne, 2016) reconnaît «le rôle de la Tunisie dans la région en tant que démocratie prospère, pacifique et stable» … «la réussite de la transition démocratique tunisienne reste une priorité pour l’UE». Le document brosse un état de lieux de l’ensemble des domaines de coopération UE - Tunisie en indiquant les réformes accomplies et celles à venir.

… Mais un message empreint d’ambiguïtés

Il y a en réalité un paradoxe entre l’ouverture affichée de l’UE et le maintien de la PEV, même révisée, comme cadre de discussion. Puisque cette dernière implique des priorités européennes : développement économique, sécurité, migration et mobilité.

La prime à la démocratisation (qui découle du principe de la différenciation), bien qu’elle soit utile par temps de crise, n’est pas à la hauteur du dialogue politique.

Elle ne peut être l’unique résultat recherché des discussions:

• ni par sa formulation comme une sorte d’appât (or,les Tunisiens n’ont pas choisi la démocratie pour avoir une aide financière);
• ni par sa consistance, comme si l’UE souscrit à une assurance contre une éventuelle menace;
• ni par son volume, faible au regard de l’engagement de l’UE dans le soutien du processus de transition démocratique des PECO (pays de l’Europe centrale et orientale).

Autre ambigüité de l’UE à l’égard de la Tunisie: l’ouverture, considérée comme l’empreinte génétique de la construction européenne en développant géographiquement les échanges et progressivement les «quatre liberté», et/ou fermeture des frontières: ouverture pour certains produits et fermeture pour d’autres; possibilité de voyager pour certains (étudiants, entrepreneurs notamment) mais réticences envers les migrants économiques.

Le postulat même de l’UE est à revisiter: la stabilité politique et la prospérité économique, des conditions essentielles au développement démocratique. En réalité, le dilemme (stabilité ou démocratie) nécessite une prise de position a priori: être bien gouverné requiert-il d’être démocratique? Il s’agit là d’une question taboue au niveau européen.

Le cadre de discussion a donc besoin de principes directeurs établis en commun pour que le «dialogue politique» puisse être mené à bien. Le débatsur l’avenir de l’UE ne peut faire l’économie d’une réflexion sur son action extérieure.

La crédibilité de l’UE sera aussi mesurée à l’aune de son engagement dans son voisinage. Il y a, à l’évidence, une corrélation nécessaire à faire entre la politique à l’égard de la Tunisie - comme révélateur - et l’avenir du projet européen.

Mais les Tunisiens veulent-ils faire cette corrélation avec le projet européen?

Que veulent les Tunisiens?

Cette interrogation nous amène, d’une part, à questionner la manière dont la Tunisie perçoit/a perçu ses relations avec l’UE ce qui pose la question de savoir si la Tunisie avait une stratégie vis-à-vis de l’UE?

À l’évidence, une réflexion stratégique fait tragiquement défaut. En se contentant de ne voir en l’UE qu’une source de financement et/ou un soutien pour notre sécurité régionale, les Tunisiens s’enferment dans une vision pour le moins réductionniste. Au demeurant, telle était la politique du régime de Ben Ali qui voulait limiter les retombées «fâcheusement démocratiques» du rapprochement avec l’UE. Avec l’avènement de la Révolution et l’installation d’un processus démocratique,nous avons l’obligation de redéfinir une nouvelle vision et une nouvelle stratégie, nous ne pouvons continuer sur cette voie, qui est une impasse.

Quel avenir pour la Tunisie?

On ne peut donc pas faire l’économie d’un débat approfondi sur le destin qu’on souhaite donner à la Tunisie dans ses relatons avec l’UE.

Constatant l’absence d’un plan défini par le gouvernement, on ne doit pas partir d’une page blanche pour définir la position que nos gouvernants doivent avoir dans les négociations avec Bruxelles.

Il faut arriver à définir des objectifs qui tiennent compte des attentes souvent irréalistes voire contradictoires de nos concitoyens. Il faut notamment clarifier les attentes de ceux-ci par des procédures claires qui restent à déterminer: consultations publiques, referendum sur un projet concret, débats parlementaires.

Nous ne devons pas nous contenter de définir une nouvelle stratégie économique et commerciale. Le Plan de développement 2016-2020 - si peu connu et encore moins débattu - est un pas important mais insuffisant. Nous devons nous atteler à réinventer, à partir de la Constitution de janvier 2014, un modèle politique, économique et social fondé sur l’intégrité de l’État (dans tous les sens du terme), redonnant confiance dans les principes de la démocratie sapée par le discrédit qui frappe les «élites». Un État qui fait de la lutte contre la corruption et du combat contre les inégalités sociales et régionales une priorité, bref un État qui (re)donne de l’espérance.

Autour de certaines hypothèses et de quelques scénarios

On peut et on doit esquisser quelques hypothèses et scénarios relatifs aux relations UE Tunisie à supposer que la Tunisie remplisse les conditions requises. Mais on doit en mesurer les conséquences. On peut, par exemple envisager un scénario où les relations avec l’UE soient fondées uniquement sur la base des règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Mais on doit aussi mesurer les conséquences en termes d’ouverture généralisée à la concurrence, de son caractère très aléatoire de libéralisation généralisée poussée par les négociations commerciales internationales et la pression de l’OMC, de distance qui va être opérée avec l’UE, d’accès minimal au marché européen et de non accès aux programmes de l’UE.

Il y a aussi un statut intermédiaire entre «adhésion» et «association» à l’instar des accords d’association renforcés (exemple la Norvège, la Suisse…). Reste à savoir si la Tunisie a intérêt à devenir un membre passif du marché unique européen, en contribuant notamment au budget de l’UE et en étant exclue de la Cour de justice européenne, sans avoir la perspective d’adhésion qui reste offerte aux pays de l’Association européenne de libre-échange – AELE-qui regroupe quatre pays: l’Islande, la Norvège, la Principauté du Liechtenstein et la Suisse?

Le statut de voisin privilégié actuel pourrait être un autre scénario envisageable. Encore faut-il en faire le bilan. La Tunisie est le premier pays du sud et de l’est de la Méditerranée –PSEM- qui a aboli ses droits de douane avec l’UE. Les résultats de cette phase de libéralisation sont souvent critiqués : réductions tarifaires entraînant des pertes de recettes douanières pour les finances publiques (environ 3 % du PIB de 1996 à 2010) ; alors qu’on espérait une stimulation des échanges industriels, la part des industries manufacturières dans le PIB a baissé de 5 points entre 1990 et 2013 (passant de 22 à 17 %). Les fermetures d’usines, l’aggravation du chômage des diplômés, l’amplification du déficit de la balance commerciale ont conduit à penser qu’il n’était pas possible de développer l’industrie dans le contexte du libre-échange.Certains imputent ces résultats aux problèmes structurels de modernisation de l’économie et de la société se traduisant notamment par la baisse de la productivité par tête d’habitant qui lui font perdre du terrain notamment par rapport aux pays d’Asie.

Reste le scénario d’un «statut sur mesure». Mais lequel ? Et à quelles conditions ? Il faut faire le constat qu’après plusieurs années de tentatives d’adoption du marché unique européen, les capacités d’adaptation de l’économie tunisienne demeurent limitées. On devrait, donc, rechercher un système d’intégration moins contraignant et des délais plus importants.

Entre «adhésion», «association renforcée» et «voisinage», on peut réfléchir à un «statut sur mesure» intégrant le paradigme tunisien c’est-à-dire cette Tunisie paradoxale: une démocratie en devenir évoluant dans un environnement intégrant peu (sinon pas du tout) les valeurs démocratiques fondamentales.

Ce statut devrait réunir et combiner trois exigences:

• une volonté affichée de la Tunisie d’intégrer l’Europe dans son avenir, en réactivant sa vocation méditerranéenne, tout en étant maghrébine, arabe, musulmane et africaine.
• Une PEV révisée dont les priorités (élaborées en commun) seraient adaptées à cette perspective à long terme.
• Une coopération renforcée touchant à un ensemble de domaines entre la Tunisie et une alliance d’États membres de l’UE venant compléter la PEV en tant que «boîte à outils» alliance qui peut être ouverte à d’autres pays comme la Suisse, la Norvège.

On peut, en attendant, fixer des objectifs et quelques règles du jeu susceptibles d’envoyer des signaux forts. Ainsi, on peut fixer l’objectif de la généralisation des visas sur le moyen terme.Celui d’intégrer la Tunisie dans les consultations visant la mise en place d’un fonds de développement économique destiné aux pays tiers à l’instar du plan Junker destiné à relancer les investissements dans l’UE. Par ailleurs, on peut réfléchir à une coordination entre l’UE et la Tunisie dans les instances internationales (Conseil des droits de l’homme…). C’est dans ce sens qu’on doit réfléchir à la mise en place d’un instrument de réflexion pour promouvoir le partenariat UE-Tunisie.

Mais le plus important pour la Tunisie, est de créer les conditions susceptibles de faire aboutir la réflexion en interne, au niveau national,sur la place qu’elle voudrait donner à l’UE dans son avenir proche et lointain. Il ne s’agit pas d’isoler la Tunisie de son environnement maghrébin, arabe et africain. Bien au contraire.

On a l’obligation de redéfinir, à la lumière des changements survenus à la faveur de la Révolution, les nouvelles politiques maghrébine, arabe, africaine, méditerranéenne et internationale de la Tunisie démocratique?

Pour mieux faire entendre sa voix, la Tunisie doit développer sa propre pensée stratégique, en tenant compte de ses besoins propres et des contrainte imposées les relations internationales. Car, le destin d’un peuple, sa prospérité et sa sécurité se déterminent de plus en plus à l’échelle régionale voire planétaire. La réflexion stratégique doit refléter les intérêts des principales parties prenantes: citoyens, parlement, partis, organisations professionnelles. Ce qui pose des défis énormes et exige un dialogue ardu entre les différents acteurs de sorte que chacun comprenne clairement les réalités notamment le rythme rapide des changements sociaux et technologiques et leur impact espéré sur les différents secteurs et catégories de populations.

Ce dialogue doit aboutir à un large consensus afin de s’assurer que tous les acteurs tunisiens comprennent pourquoi la réflexion (puis) le plan stratégique ont du sens et de s’assurer pourquoi une approche particulière est bénéfique pour la Tunisie de sorte que le pays figure parmi les priorités au niveau des relations extérieures de l’UE. Il exige de nous de comprendre l’UE et ses membres quelle que soit l’orientation stratégique qu’ils choisissent,en ayant une idée assez claire de la façon dont on peut les convaincre que notre plan a du sens,pouvoir émettre une proposition «qu’ils ne peuvent pas rejeter».

Kamel Jendoubi,

Ancien ministre, président d’honneur du Réseau
euro-méditerranéen des droits de l’homme.