Salsabil Klibi: Le projet de constitution proposé au référendum du 25 juillet 2022 : la revanche de la constitution de 1959 ?
Le projet de constitution qui sera soumis au référendum le 25 juillet 2022 est tombé dans la soirée du 30 juin soit à peine quelques heures avant l’échéance annoncée par le président de la République.
Un projet né dans la douleur ; douleur d’une crise économique et financière sans précédent qui s’invite dans le quotidien des ménages tunisiens, douleur d’une classe politique - et même au-delà déchirée à propos du processus d’élaboration de ce projet et particulièrement sur la forme que devait prendre son aspect participatif, entre ceux qui ont répondu à l’invitation, ceux qui l’ont élégamment déclinée et ceux qui ont affiché leur franc boycott.
Il n’y a pas lieu de revenir sur les griefs qui ont été faits à l’actuelle constitution, mais il est important de dire qu’ils ne sont pas de nature à compromettre sa viabilité ni encore moins de justifier son abandon.
Mais qu’est-ce que ce projet apporte que la présente constitution n’offre pas ? Une meilleure garantie des droits et libertés ? Une meilleure architecture du pouvoir ? Ou plus simplement un nouveau récit de la révolution ?
Le tribut de l’abandon de l’article premier et le retour de la question identitaire
« La Tunisie est un Etat libre, indépendant et souverain, l’Islam est sa religion, l’arabe est sa langue et la République son régime. Le présent article ne peut faire l’objet de révision. » Ce texte, hérité de la constitution de 1959 a été reconduit dans celle de 2014 après de vifs débats, sur le statut de l’Islam et sa place dans l’Etat, aussi bien dans l’enceinte de l’Assemblée Constituante qu’au sein de la société civile. Cet article a été pondéré par un deuxième affirmant le caractère civil de l’Etat dont la citoyenneté, la volonté du peuple et la primauté du droit constituent le fondement, afin de couper court aux velléités des islamistes d’invoquer la chariaa comme source de législation. Or, et avant même la publication du projet de ce qui serait la nouvelle constitution, nous avons entendu certains membres chargés d’en rédiger une proposition au président, promettre la suppression pure et simple de cet article et présenter ce fait comme étant la plus grande avancée juridique de la Tunisie.
Le projet a été effectivement extirpé de l’article premier, cependant, en contrepartie nous découvrons un article 5 qui affirme que « La Tunisie est partie de la communauté (Umma) musulmane. Il revient exclusivement à l’Etat d'œuvrer à assurer les finalités (maqassid) de l'islam en sa conservation de la vie, de l'honneur, des biens, de la religion, de la liberté ». Cet article vient non seulement saper le compromis réalisé en 2014, par lequel la référence aux finalités de l’Islam a été cantonnée dans le préambule et l’article premier corseté par une référence à l’état civil, mais il assigne en même temps à l’Etat, la responsabilité de la conservation de la vie, des biens, de la liberté, et de la religion, objectifs dont la teneur sera construite à l’aune des objectifs de l’Islam.
Cet article cinq vise, dans son apparence, à interdire les partis politiques à fondement ou référentiel religieux (ce que du reste le décret 2011-87 relatif aux partis politique fait déjà), il constitue toutefois une porte ouverte à l’introduction de la chariaa comme fondement du gouvernement et par là même comme source de législation, car qu’est-ce donc que réaliser les objectifs de l’Islam (maqassid al Islam) sinon soumettre la gestion des affaires de l’Etat et de la société à une condition « d’islamité » .
Si la charte des droits et libertés prévue par la constitution de 2014 a été pratiquement reconduite et a même été améliorée avec l’adjonction, par exemple, du droit des personnes âgées à une assistance et du droit des enfants abandonnés à une protection, toutefois l’introduction du concept d’objectifs de l’Islam, à savoir la préservation de la vie, des biens, de l’honneur, de la liberté et de la religion peut faire de l’Islam un référentiel pour la garantie de bien des libertés aussi bien individuelles que publiques, avec tous les aléas que comporte la détermination du concept même de finalités de l’Islam et de celui d’Islam même.
Cependant, ce retour de la question identitaire ne doit pas masquer l’autre innovation d’importance que porte le projet de constitution à savoir la nature du régime politique.
Le retour du présidentialisme, ou l’ombre de la constitution de 1959
Un des griefs les plus récurrents adressés à la constitution de 2014 est la nature du régime politique ainsi que l’architecture institutionnelle qu’elle a instaurée.
Inutile de revenir sur la querelle qui a opposé les membres de l’assemblée Constituante de 2011-2014, particulièrement entre les tenants d’un régime parlementaire et les défenseurs d’un régime présidentiel. Le différend a été résolu par l’adoption d’une solution « médiane », soit un régime parlementaire avec quelques éléments du régime présidentiel, dont le plus important est, sans doute, l’élection du président de la République au suffrage universel direct.
Quant à l’architecture institutionnelle, très tôt, c’est à dire dès la promulgation de la constitution de 2014, un discours a été soigneusement monté et instillé au public, selon lequel la nouvelle organisation des pouvoirs porte, au moins, deux tares hautement nuisibles, la première est que c’est une architecture coûteuse à l’Etat, la seconde est qu’elle conduit à sa fragmentation, qu’il s’agisse de la structure bicéphale de l’exécutif ou des Instances Constitutionnelles Indépendantes. Ce nouveau montage institutionnel a été tenu pour responsable de toutes crises qu’a traversé la Tunisie depuis l’adoption de sa nouvelle constitution, notamment s’agissant des conflits larvés ou ouverts entre le président de la République et le chef du gouvernement.
Ce n’est pas le lieu d’exposer ici les raisons complexes de ces crises, toujours est-il qu’une doxa s’est imposée, faisant de l’actuelle constitution la cause de tous les maux. Ce qui explique, d’une part, la demande pressante du public et d’une large part de la classe politique, d’abandonner ce régime mixte pour lui substituer un régime présidentiel, d’autre part, la quasi-absence de réaction conséquente suite à l’annonce de l’élaboration d’une nouvelle constitution. Cette doxa a aussi, et c’est sans doute le plus important, fait le lit d’un retour à peine masqué de la constitution de 1959, celle d’un régime où le président de la République domine toutes les institutions politiques, réduite réellement au rang de fonctions, même si son texte a soigné les apparences en parlant de pouvoirs.
Le projet de constitution, à l’image du texte de l959, met en place un président omnipotent, exempté de toute responsabilité politique, bénéficiant d’une immunité fonctionnelle et pénale, avec en face de lui un parlement affaibli et une justice vulnérable.
A l’image de l’article 37 de la constitution de 1959, l’article 87 du projet confère le pouvoir exécutif (nommé fonction exécutive dans le texte) au président de la République, il ne revient au gouvernement et à son chef qu’un simple rôle d’assistance. L’article 100 du projet est quasiment une copie de l’article 49 de la constitution de 1959, et confère le pouvoir de déterminer la politique générale de l’Etat (qui dans la constitution de 2014 revenait au chef du gouvernement) au président.
A l’image de l’article 50 de la constitution de 1959, le projet accorde au président le pouvoir de nommer le chef du gouvernement et les membres de son équipe sur proposition de ce dernier de même que celui de les révoquer, le parlement n’a aucun rôle dans cette opération, et il n’y a pas de confiance à quémander au pouvoir législatif par l’équipe gouvernementale. Le président de la République est donc, dans ce projet, le chef de l’exécutif, il EST l’exécutif. Est-il responsable politiquement pour autant ? Il n'en est rien.
En effet, comme le prévoit l’article 62 de la constitution de 1959, l’article 115 du projet déclare que le parlement (les deux chambres en réalité et c’est là une différence de taille avec la constitution de 1959 où la chambre des conseillers n’exerçait pas de contrôle sur le gouvernement) peut voter une motion de censure contre le gouvernement, s’il lui apparait qu’il n’a pas suivi la politique générale de l’Etat prévue par la constitution, c’est à dire en fait, celle élaborée par le président. Il y a cependant lieu de préciser qu’une telle motion de censure, qui peut constituer ou bien un appui au président dans son contrôle du gouvernement exécutant la politique du président, ou bien un désaveu de la politique de ce dernier, qui ne pouvant être atteint par le parlement est attaqué via l’équipe qui l’assiste et qu’il a lui-même choisi. C’est sans doute pour faire échec à de pareilles manœuvres que la procédure de renvoie du gouvernement est rendue quasiment impossible dans le projet. En effet, l’article 115 du projet exige d’abord que le vote de la motion de censure contre le gouvernement se fasse par les deux chambres réunies (Assemblée des représentants du peuple et Assemblée Nationale des Régions et des districts). Il exige ensuite que ce vote se fasse à la majorité des deux tiers. Nous avons déjà fait l’expérience de la difficulté à obtenir une telle majorité dans une seule chambre, on peut imaginer ce qui peut en être avec un parlement bicaméral. La responsabilité du gouvernement du président est, dans ce projet, purement nominale.
Toujours concernant, la responsabilité du président, le projet revient encore une fois au modèle de la constitution de 1959, fondé sur le principe, non pas de séparation des pouvoirs, mais de séparation entre pouvoir et responsabilité, puisqu’il supprime l’équivalent de l’article 88 de la constitution de 2014 qui confère à l’Assemblée des Représentants du Peuple le pouvoir de voter une motion en vue de mettre fin au mandat du président pour violation grave de la constitution.
Si le président dans le projet de constitution est exempté de toute responsabilité, quels sont les Pouvoirs/Institutions qui lui font face ?
Il est vrai que l’expression « pouvoirs » a disparu dans le projet, pour laisser la place à celle de « fonctions ». Mais si la revue du statut et des attributions du président en font un véritable pouvoir, le terme « fonctions » sied réellement au législatif et au juridictionnel.
Si le parlement du temps des deux régimes de Bourguiba et de Ben Ali était faible en raison de sa domination par un parti ultra dominant, le Parti Socialiste Destourien devenu Rassemblement Constitutionnel Démocratique, il pourrait le redevenir au temps où l’espace politiques est ouvert et pluriel, à cause du nouveau statut que lui accorde le présent projet.
En effet, le parlement est dans le projet de constitution bicaméral, puisqu’une Assemblée Nationale des Régions et des Districts viendront flanquer l’Assemblée des Représentants du Peuple. Si les membres de l’Assemblée des Régions et des District sont élus par et dans leurs régions, rien dans le texte du projet ne dit de manière expresse que les membres de l’Assemblée des Représentants du Peuple, sont élus au suffrage universel direct. L’article 60 du projet se contente d’affirmer que « les membres de l’Assemblée des Représentants du Peuple sont élus pour un mandat de cinq ans » (alors que l’article 90 du même projet en parlant du président de la République spécifie bien que ce dernier est élu au suffrage universel direct).
Cette lacune est réellement préoccupante car elle fait planer le spectre de l’installation d’un projet prêté au président Kais Saied, celui d’un régime de pouvoirs partant de la base, des régions, vers le sommet de l’Etat et où le parlement sera coupé d’un lien direct avec les citoyennes et citoyens puisque ses membres seront élus indirectement ou tirés au sort par les membres des assemblées régionales. L’Assemblée des représentants du peuple perdra ainsi sa vocation à la représentation nationale.
Un autre élément d’affaiblissent du parlement et particulièrement de l’Assemblée des Représentants du Peuple est l’instauration d’un mandat impératif. On peut en effet lire dans l’article 61 du projet que le mandat du député peut lui être retiré dans les conditions prévues par la loi. Ce recall présenté par beaucoup comme un outil de contrôle des parlementaires et de garantie contre les dérives de la démocratie représentative, est en réalité très peu consacré dans le droit comparé. Aux Etats-Unis, exemple le plus souvent cité pour appuyer les demandes d’adoption de la technique du retrait du mandat des députés, celle-ci n’est pas consacrée à l’échelle fédérale mais uniquement dans certains Etats membres de la fédération et même au sein de ceux-ci elle n’est utilisée qu’à l’échelle locale.
L’introduction du recall, dans une société où il n’y a pas encore de tradition démocratique peut devenir non pas un moyen de renforcement de la démocratie par l’introduction d’un contrôle citoyen des mandats de leurs élus, mais un moyen de chantage et de règlements de comptes contre ceux-ci. On peut également poser la question de savoir pourquoi le recall n’a été prévu que pour les membres de l’Assemblée des représentants du peuple et par pour ceux de l’Assemblée Nationale des Régions et des Districts.
Qu’en est-il du pouvoir juridictionnel à présent, réduit lui aussi au statut de fonction ? Ce pouvoir dont le rôle le plus important dans les démocraties est la protection des libertés contre toute atteinte (c’est ce que prévoit l’article 49 de l’actuelle constitution), se trouve dans une situation de vulnérabilité. Le corps des magistrats a été fragmenté puisque l’instance qui le représentait, à savoir le Conseil Supérieur de la Magistrature a été supprimé pour laisser la place à trois conseils réservés chacun à un corps de magistrats, le judiciaire, l’administratif et le financier. Le ministère public ne bénéficie plus dans le projet des garanties d’indépendance offertes à la magistrature debout, alors que c’est le corps pour lequel on peut craindre le plus les immixtions de l’exécutif par le biais d’instructions données sur des dossiers en cours d’examen.
La Cour Constitutionnelle, censée être la plus haute juridiction de l’Etat, a vu le nombre de ses membres passer de douze à neuf. Elle sera constituée exclusivement de juge, en ont été écartés les avocats et les juristes universitaires. La sélection de ces juges, désormais nommés par le président ne se fera plus sur la base d’un critère de compétence, mais d’ancienneté dans le grade.
La Cour Constitutionnelle, dont le rôle est de faire respecter la Constitution par toutes et tous et par les pouvoir publics en premier lieu, qui est aujourd’hui un des contre-pouvoirs les plus importants et les plus redoutables dans les démocraties les mieux établies, se trouve dans ce projet, dépouillée d’un de ses plus importants pouvoirs celui de contrôler l’homme le plus puissant du pays, à savoir le président de la République, contrôle nécessaire afin que sa puissance ne tourne pas à la tyrannie.
Nous avons dit, en effet, plus haut, que le projet avait supprimé la possibilité pour l’Assemblée des Représentants du Peuple de présenter une motion visant à démettre le président pour violation grave de la Constitution, l’article ayant été supprimé, la cour a perdu un tel pouvoir de contrôle du président, puisque dans la constitution de 2014 c’est elle qui décide de l’issue de la motion du parlement. Elle a perdu également dans ce projet un autre pouvoir de contrôle autrement plus important, il s’agit de celui relatif au recours du président à l’état d’exception, état que les Tunisiennes et tunisiens ont découvert un certain 25 juillet 2021 et qui nous a conduit à la présente situation. Là encore la Constitution de 1959 reprend ses pleins droits. L’article quatre-vingts seize du projet, reprend les termes de l’article 46 de la constitution de la première République en supprimant le contrôle du maintien de l’état d’exception au-delà de trente jours de son instauration, contrôle que la Constitution de 2014 a institué.
Est-il nécessaire de rappeler que c’est Kais Saied qui a, à la suite de la fuite du défunt président Ben Ali, à tout fait pour que la Constitution de 1959 soit abattue et pour qu’une Assemblée Constituante soit élue afin de doter la Tunisie d’une nouvelle constitution ?
Mais le préambule du projet de constitution est encore plus édifiant s’agissant de la narration dont il est porteur à propos de l’histoire et de la Révolution.
Refaire l’histoire, refaire le récit de la révolution
Il est tout à fait habituel de lire dans les préambules des Constitutions, lorsqu’elles en sont dotées, le récit de l’histoire de la Nation, la contextualisation du processus constituant, les valeurs dans lesquelles s’enracine le texte de la Constitution et celles qu’elle entend consacrer.
Cependant le préambule du présent projet, particulièrement long, est dominé par un style particulièrement emphatique et des envolées lyriques très peu habituels dans les textes juridiques sans compter une terminologie très singulière.
Le texte s’ouvre sur « Nous peuple tunisien », formule caractéristique de la constitution des Etats-Unis d’Amérique, mais aussi rappelant le crédo du président Kais Saied « echaab yourid », qui clos d’ailleurs le préambule du projet et qui est qualifié de slogan qui traverse l’histoire (chiâr âber littérikh), au lieu du « Nous représentants du peuple» plus commun dans les constitutions comparées et dans celles tunisiennes de 1959 et 2014. Cette formule veut aussi être l’annonce d’un passage d’une démocratie représentative à une démocratie qualifiée, dans le projet, de réelle, dans laquelle le peuple reprend son pouvoir dont il est seul titulaire alors que les organes de l’Etat sont ramenés au statut de simples fonctions.
Il est aussi question dans le préambule, pas moins que de redresser le cours de l’histoire, (tasshih massar attarikh). Ce redressement on le relève, en effet, dans la narration sélective de l’histoire moderne et contemporaine de la Tunisie, où curieusement la constitution de 1861, constitution octroyée par le Bey, est évoquée, mais pas celle de 1959, Constitution de l’indépendance, ni celle de 2014, actuellement en vigueur.
On y lit également une volonté de redresser le cours de la Révolution, et c’est là une occasion pour régler leurs comptes à ceux qui ont gouverné depuis le début de la transition, qualifiés de corrompus, d’imposteur accusés d’avoir dépouillé le peuple de ces richesses, d’où l’évocation récurrente de la question du juste partage des richesses comme but fondamental de la nouvelle démocratie que le présent projet entend instaurer, démocratie qualifiée de réelle par ce que couplée d’une démocratie économique.
C’est sur ce récit que s’adosse le projet d’une nouvelle constitution, au sein de laquelle trône avec insolence la constitution de 1959, qui dans sa revanche a restauré un président omnipotent et exonéré de toute responsabilité, autour duquel gravitent le reste des fonctions étatiques qui n’ont jamais si bien porté ce qualificatif que dans ce texte.
Salsabil Klibi
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