Le développement par l’industrialisation

Par Afif Traouli - Comment augmenter la productivité? C’est probablement la question sempiternelle posée aux économistes durant les cents dernières années. Le développement par l’industrialisation, appliquée aux secteurs primaire, secondaire et tertiaire, est un élément clef pour répondre à cette question. Cet article essayera alors d’expliquer les principales doctrines des différentes stratégies de développement industriel apparues depuis les années 1920.

1. L’industrialisation, qu’est-ce que c’est?

L’industrialisation est l’artificialisation des processus de production. C’est la solution traditionnelle pour obtenir des gains de productivité durables. Il s’agit des processus à haute intensité de capital, pour remplacer les ressources humaines et naturelles, et de la rationalisation des techniques et des organisations. Les processus à haute intensité de capital requièrent des moyens financiers et techniques (mécanisation, technologies électroniques, procèdes chimiques). La rationalisation consiste à standardiser les processus (méthodes, normes). L’industrialisation se doit de générer deux effets: augmenter la productivité du travail et réduire les aléas de production (ex: la recherche agricole depuis le 18ème siècle pour mettre fin aux pénuries).

La littérature scientifique est assez unanime: l'augmentation de la productivité est une condition nécessaire pour réaliser les principales dimensions du développement humain. Ce gain de productivité ne peut être attaint que par des combinaisons de travail et de capital.

2. Quelle politique publique adopter pour amorcer l’industrialisation?

Différentes doctrines économiques ont été affirmées comme la seule meilleure voie. Mais certains auteurs, à la suite de Gershenkron [1962], ont prôné un certain pragmatisme pour les pays "retardataires du développement économique", qui ne peuvent se contenter d'imiter les anciens pays industrialisés ou les nouveaux pays industriels. Pour que ce pragmatisme soit efficace, il faudrait d’abord connaître les arguments de succès ou d'échec des doctrines et de leur application dans les politiques industrielles. Ces doctrines ont été inspirées par:

a. L'influence néoclassique: améliorer les dotations factorielles, notamment en cas d’handicaps naturels, pour ensuite laisser opérer la concurrence et ne faire intervenir l'État que pour traiter les défaillances du marché.

b. L'influence keynésienne: l'action de l'État doit durer au-delà d'une grande poussée initiale, car elle est souvent plus efficace que celle du privé. Dans une économie modeste, il n'y a ni incitation à l'investissement privé, car la demande est faible, ni d’effet d'aubaine. La politique monétaire doit être proactive (l'objectif premier est l'équilibre du plein emploi et non l'inflation zéro), accompagnée d'une politique budgétaire expansionniste ou récessive, selon la situation économique. L'influence keynésienne intègre les exigences des politiques structurelles, comme l'influence néoclassique, ainsi que des actions sur la distribution stabilisatrice.

c. L'influence marxiste: industrialiser les pays en développement par des investissements publics pour y conserver la valeur ajoutée des activités économiques et pour sortir d'une structure capitaliste d'exploitation du travail.

Les doctrines d'industrialisation peuvent être regroupées en deux grandes catégories: (i) les stratégies autocentrées : se concentrer en priorité sur ses propres ressources (capital, demande...) pour déclencher des gains de productivité et de croissance et (ii) les stratégies "foreign-driven": se concentrer en priorité sur les ressources étrangères pour déclencher ses propres gains de productivité et de croissance.

3. Les stratégies d'industrialisation

3.1. Les stratégies d'industrialisation centrées sur la demande intérieure

Le modèle initial tel que décrit par la métaphore de Smith [1776] de la "fabrique d'épingles" (rétroaction positive, spécialisations individuelles, organisationnelles et scientifiques, libre-échange) nécessite deux pré-conditions: un stock de capital disponible et une culture utilitaire. Cette stratégie de ciblage économique correspond aux projets nationalistes initiés par les pays à leur indépendance au milieu du siècle dernier. Elle est réapparue à la suite des crises de la fin des années 2000.

3.1.1. L'investissement public favorisant les "industries industrialisantes" (II)

Cette stratégie consiste à encourager l'investissement dans les secteurs industriels en amont (sidérurgie, ciment, chimie) pour produire un effet de diffusion sur les secteurs industriels en aval (mécanique, agro-industrie, habillement) pour lesquels ils sont des intrants essentiels. L'investissement de l'État est essentiel étant donné que l'investissement privé est limité dans les pays en développement. La faiblesse de la demande intérieure décourage en effet l'investissement et le faible niveau de l'épargne intérieur ne permet pas le financement privé. La propriété de l'État est également favorisée et les prix de vente sont bas (le profit n’est pas l’objectif) pour faciliter l'investissement privé dans les secteurs en aval. A cela s’ajoute les monopoles de l’Etat: faible incitation à l'innovation et une captation des rentes. A l’exception de quelques pays comme l’URSS et l’Inde, cette stratégie s’est heurtée à une faible demande, une faible rentabilité des projets, une dépendance technique et une dette publique croissante, causant des défis liés au chômage et à l’émigration. L’investissement a été réalisé au détriment d'autres secteurs (agriculture, PME) conduisant à une vulnérabilité aux prix mondiaux (importations alimentaires). D’où la crise de la dette publique des années 80 et l’abandon de cette stratégie proactive.

3.1.2 Investissement public favorisant les "industries de substitution aux importations" (ISI)

La stratégie "ISI" est une politique proactive visant à initier la croissance de secteurs industriels ciblés qui ont ensuite des effets de propagation sur d'autres secteurs. Les secteurs cibles sont ceux pour lesquels une demande intérieure finale existe déjà (biens de consommation, pouvant être identifiés grâce aux importations). L'effet de diffusion s'exerce en aval-amont, contrairement aux stratégies “II”, qui ont un effet de diffusion amont-aval. Le protectionnisme est sélectif et temporaire (pendant une période d'apprentissage) [List; Graham; Krugman; Prebisch] et les barrières commerciales sont assez souples, permettant de garantir des recettes fiscales pour le budget public. Le protectionnisme a été utilisé par tous les pays industrialisés (sauf Hong Kong) pour amorcer ces stratégies (ex: industrie textile). La croissance des secteurs en aval entraîne la solvabilité des secteurs en amont et l'initiation de l'accumulation du capital.

Cependant, un niveau de protection élevé et permanent pourrait engendrer des effets négatifs: stagnation de la productivité, coûts de production élevés, taux de change surévalué (puisque les importations sont limitées artificiellement), baisse des recettes d'exportation voire de la production des industries non ciblées, d'autant plus que le coût des biens intermédiaires importés augmente à cause de la protection. L'industrialisation en amont entraînerait une augmentation des importations (biens d'équipement et biens intermédiaires). La création d'emplois pourrait aussi être insuffisante, en raison de l'importation de techniques hautement productives. D’autres risques sont possibles: des prix élevés lorsque l'investissement est financé par les IDE, l’inégalité des revenus oriente la consommation finale vers des biens et services inadaptés à la majorité de la population, conduisant à des investissements peu compétitifs mais coûteux en devises. La stratégie "ISI’’ pourrait alors servir les intérêts des firmes transnationales attirées par ce type de marchés petits mais lucratifs.

Cette stratégie a permis à certains pays de remonter la chaîne de valeur, vers les secteurs en amont en particulier, et de construire une base industrielle restée utile aujourd'hui (Amérique du Sud des années 1930 aux années 1960, Asie du Sud (Inde, Pakistan) pendant les années 1950, les pays PECO). Mais la faible rentabilité des investissements réalisés dans les années 1960-70 a alimenté la dette publique, ce qui a conduit à abandonner cette politique notamment après la crise de la dette des années 1980 et le PAS du FMI. Toutefois, cette stratégie revient aujourd'hui à l'ordre du jour.

3.1.3. "Small is beautiful"

L’expression "small is beautiful" a été inventée par Kohr [1978] et rendue populaire par Schumacher [1973] après le mouvement culturel des Noirs américains "black is beautiful". À l'instar de ces mouvements, qui soutenaient dans les années 1960 que les personnes de couleur ne pouvaient pas être socialement reconnues comme des citoyens normaux au sein d'une société blanche, Schumacher entendait améliorer la reconnaissance sociale des projets économiques à petite echelle.

La stratégie “small is beautiful” est fondée sur le concept des "déséconomies d'échelle", mises en évidence notamment par Kohr et Illich [1974]. Elle est justifiée par des rendements décroissants après un seuil de contre-productivité. Elle repose sur le principe suivant: décentraliser les activités pour réduire leur taille et développer des techniques tout aussi efficaces mais à petite échelle.

Ce concept est bien démontré aujourd’hui par la congestion des réseaux (routes, informations, courrier électronique) ou des groupes (problèmes de coordination) lorsque, à un moment donné, la croissance du réseau ou du groupe franchit un seuil et devient trop importante: le résultat est que sa productivité diminue. Il est donc nécessaire de réduire l'activité ou l'organisation.

Cette stratégie s'oppose aux stratégies II et ISI. Elle a un coût financier important et un risque de contre-productivité élevé pour les pays à faibles revenus, puisque la généralisation des petits projets ne résoudrait pas nécessairement tous les problèmes sociaux. Les crises de la dette (1982, 1998...) et la persistance de la pauvreté amènent aujourd'hui à redécouvrir cette stratégie: microcrédit, entrepreneuriat social, énergies renouvelables à faible échelle...Il sied donc de ne pas rejeter la doctrine ni de la rendre exclusive, mais de l'articuler avec d'autres stratégies.

3.2. Les stratégies d’industrialisation tirées par la demande étrangère

Ces stratégies visent à résoudre le problème du manque de financement et de demande intérieure qui caractérisent une économie pauvre et bloque son industrialisation. Ces stratégies extraverties cherchent des solutions dans la demande internationale. On les appelle souvent "industrialisation orientée vers l'exportation" ou "industrialisation tirée par l'exportation". Mais attention!

L'exportation n'est pas un but en soi. La balance commerciale ne dit rien de la santé d'une économie. C'est un moyen d'obtenir les fonds nécessaires à l'investissement initial et de permettre ensuite une répartition des revenus pour nourrir la demande intérieure.

3.2.1 La spécialisation internationale selon les avantages comparatifs

A la suite des auteurs classiques (Smith, Ricardo, Mill) puis les keynésiens et les néoclassiques (Hecksher-Ohlin-Samuelson-HOS), il a été établi que l'ouverture internationale d'une économie permet d'accroître la taille des marchés et la spécialisation des activités économiques, de manière à obtenir, pour chaque activité, de nouvelles économies d'échelle et des gains de productivité pour l'ensemble des économies connectées. Le gain du commerce, qu'il soit national ou international, n'est jamais obtenu sans un accroissement de la spécialisation industrielle, et donc des restructurations industrielles. Le choix de la spécialisation est en soi tout l'enjeu des stratégies "industrialisation tirée par l'exportation". Dans ce cadre, alors que Smith identifiait les "avantages absolus", Ricardo et HOS préconisaient les "avantages comparatifs". La stratégie des "avantages comparatifs" est une stratégie en plusieurs étapes:

• Ouverture commerciale entre plusieurs pays et accroissement de la spécialisation industrielle de chacun d'eux. Un gain de productivité apparaît si chaque économie nationale se spécialise de telle sorte que la somme globale des variations de productivité de chacune est positive (les gains de certains pays compensent les pertes des autres).

• Ce gain global est ensuite réparti entre les économies en fonction des prix internationaux. Les avantages comparatifs peuvent être calculés en fonction des variations de la productivité du travail ou de l'intensité respective de la dotation en facteurs.

Le calcul ex ante des avantages comparatifs n’est pas possible. Le classement des avantages comparatifs d'un pays donné varie selon le nombre de pays ou de produits pris en compte dans le calcul. Il est donc non seulement impossible de tester la théorie, mais surtout impossible de décider d'une politique industrielle ou d'une stratégie d'entreprise sur cette base. La théorie de la "nouvelle économie industrielle" (Helpman, Krugman) a également démontré que les stratégies de différenciation des produits par les multinationales construisent des structures d'avantages compétitifs plutôt que des structures d'avantages comparatifs (qui ne fonctionnent que pour les produits de base).

L’on peut en outre observer que les économies trop spécialisées (dans les secteurs primaires ou manufacturiers) sont vulnérables aux chocs de l'économie (volatilité des prix) et aux tendances divergentes de la demande finale. La spécialisation peut donc entraîner un verrouillage qui ne permet pas d'évoluer vers une production à forte valeur ajoutée et maintient le pays à un faible niveau de revenu.

3.2.2 Industrialisation par la valorisation des exportations

La promotion des exportations est souvent présentée comme la meilleure voie pour les pays en développement qui ne sont pas encore des pays émergents. Elle consiste à transformer des produits initialement exportés en tant que produits bruts en produits à plus forte valeur ajoutée destinés à l’export. Pour ce faire, une intervention forte de l'Etat au démarrage est souvent nécessaire: investissements publics ou incitations à l'investissement privé, protectionnisme sélectif (subventions à l'exportation). Cette stratégie implique également une certaine diversification de l'économie nationale, principalement dans différents secteurs manufacturiers. Les avantages de cette stratégie ont été défendus par de nombreux auteurs (Balassa, Krueger). La diversification des exportations réduit la vulnérabilité aux aléas du commerce international et permet d’augmenter la taille du marché au-delà du marché intérieur, avec la possibilité de réaliser des économies d'échelle et de réduire les coûts de production. Cette stratégie a des effets plus favorables sur l'emploi que les stratégies ISI, car les activités ciblées sont plus intensives en travail. Elle implique un taux de change plus réaliste et n’engage pas de coûts administratifs pour stabiliser les prix mondiaux.

Plusieurs pays ont réussi leur industrialisation grâce à cette stratégie et ont aujourd'hui des niveaux de revenus équivalents à ceux des pays développés. Mais ces succès ne résultent pas seulement de la libéralisation des échanges, comme on l'affirme souvent. Les pays qui réussissent sont ceux qui bénéficient d'un fort soutien financier international (Taiwan [Dumont: 1986], Singapour), d'une stabilité économique et d'une base industrielle minimale (souvent grâce aux stratégies ISI). Les pays dont le succès est exemplaire (Corée du Sud) ont mené des politiques publiques qui s'inspirent de plusieurs stratégies successives (ISI, industrialisation tirée par l'exportation) et ont activement et durablement orienté les investissements publics et privés (réformes foncières, subventions).

3.2.3 Les politiques d'attractivité

Cette stratégie libérale consiste à renoncer à toute politique industrielle volontariste, en s'appuyant sur les investissements privés étrangers: déréglementation financière, exonérations fiscales, zones de libre-échange...Elle promeut les politiques d'attractivité, considérant que l'investissement public est coûteux pour le budget de l'Etat et insoutenable en période de crise de la dette publique. L'investissement public serait alors inefficace, soit parce qu'il est mal orienté (dans les zones de faible demande, par exemple), soit parce qu'il est moins productif que l'investissement privé. Par conséquent, l'Etat doit favoriser l'entrée de capitaux étrangers (IDE et investissements de portefeuille) en libéralisant leurs comptes de capital (abandon de la fiscalité et des contrôles à l'entrée et à la sortie des flux financiers, facilitation des procédures). L'esprit des politiques d'attractivité fait donc partie du Consensus de Washington et est instrumenté par les rapports de type Doing Business (Banque mondiale) et le Global Competitiveness Report du Forum économique mondial Davos, dont l'appréciation dépend fortement du degré de libéralisation.

Les effets d'entraînement sur le reste de l'économie nationale sont toutefois faibles et les effets sociaux sont ambigus: augmentation de l'emploi mais mauvaises conditions de travail (maquiladoras au Mexique) et effets d'aubaine préjudiciables au budget public. De plus, les politiques d'attractivité ne conviennent qu'aux pays disposant déjà d’une certaine attractivité (soit pour leur demande, soit pour leur base industrielle et leurs infrastructures, insérées dans les chaînes de valeur mondiales) et qui sont donc en concurrence les uns avec les autres.

4. Les vertus du pragmatisme et de l'analyse institutionnaliste

De nombreuses études empiriques permettent de documenter l'échec des doctrines revendiquant un "one best way" pour tous [Meier: 1984; Weiss: 2002]. Le pragmatisme consiste à refuser ce type d'idéologie et à préférer une démarche d'expertise comparative: Le problème de développement à résoudre dans un territoire donné (local, national) existe-t-il dans un autre territoire? Quelles réponses ont déjà été mises en œuvre dans des territoires comparables? Quel en a été le résultat? Les conditions de mise en œuvre (environnement international, situation démographique, situation socio-économique, structure industrielle, niveau de revenue) de ces réponses sont-elles proches des conditions confrontées? Quelles conditions, adaptations et mesures complémentaires mettre en œuvre pour appliquer la solution la plus pertinente?

Contrairement à l'approche néoclassique dominante, l'approche institutionnelle inscrit l'analyse et la décision économique dans le temps et dans l’espace. Les effets de la politique économique varient selon la situation de l'économie. Dans une situation de chômage, l'État doit activer une politique budgétaire expansive alors que dans une situation inflationniste, il doit faire l'inverse et stabiliser la situation par une politique budgétaire récessive. Dans les deux cas, les politiques monétaires sont un complément utile mais les politiques budgétaires viennent en premier.

Cinq principes d'action gouvernent la gestion des projets de développement, quel que soit le niveau d’action:

• Distinguer le souhaitable du faisable: il y a une différence entre le calcul économique et la gestion de projet. Aucun projet de développement ne peut satisfaire simultanément tous les acteurs. Pour cette raison, le premier meilleur choix identifié par le calcul économique peut ne pas être réalisable, si des acteurs qui n'y ont pas intérêt parviennent à le bloquer. Il peut alors être préférable de proposer un deuxième choix qui obtiendrait un meilleur soutien de la part d'une majorité d'acteurs.

• L'absolue nécessité du policy mix: un instrument de gouvernement ne peut à lui seul résoudre des problèmes complexes. Une politique de libéralisation des échanges ne peut à elle seule produire une croissance économique accrue. Au contraire, elle engendre un effet récessif pour les pays à faibles revenus. Une politique industrielle cohérente est également nécessaire.

L’accompagnement des politiques sociales est nécessaire en période de restructuration économique et des politiques de formation (éducation, formation) pour anticiper les évolutions futures. Ces actions proactives ne doivent pas émaner uniquement de l'Etat. Elles doivent impliquer les différentes parties prenantes (employeurs, syndicats, secteur non marchand).

• Combiner le court terme et le long terme: aucun problème de développement ne peut être résolu facilement à court terme. Il est nécessaire de programmer des actions à court terme qui induisent un minimum de confiance et de participation des acteurs et des actions à plus long terme pour produire un changement structurel. La planification prospective en matière d'investissement industriel et de formation qualifiante varie entre 5 et 25 ans.

• Combiner le local et le global: la solution à certains problèmes (le changement climatique, par exemple) semble clairement échapper aux acteurs locaux et nécessite une coopération internationale. Mais attendre l'accord de toutes les parties prenantes à cette échelle repousserait la mise en œuvre aux calendes grecques. A l'inverse, agir localement uniquement comporte le risque de ne pas produire d'effets suffisants. Il est donc nécessaire de construire une capacité d'action (empowerment, capacity building) en identifiant les possibilités d'action de l'individu à tous les niveaux.
• Penser l'ouverture en termes de degrés d'autonomie: contrairement aux idées reçues, les frontières ont toujours de l'importance [McCallum: 1995; Alesina et al: 2000]. Ces limites administratives sont un des moyens de préserver l'autonomie politique, qui ont également contribué à structurer les activités économiques. Ce serait donc une erreur - a fortiori en économie du développement - de penser les frontières uniquement en termes de performance économique. Les frontières ne sont d'ailleurs pas éternelles: des projets politiques partagés peuvent donner lieu à des coopérations intergouvernementales et internationales, déplaçant les frontières ou changeant la nature de la frontière. Comme cela a souvent été démontré, le débat ne porte pas sur le choix entre ouverture et fermeture, entre une économie sans frontières et une économie autarcique, mais sur le degré d'intégration/autonomie souhaitable politiquement et réalisable économiquement et sur les modes de régulation de cette intégration internationale.

Pour conclure, l’on peut dire qu’un “model fits all” n’existe pas. Chaque pays doit savoir mettre en place la meilleure formule adaptée à ses réalités.

Afif Traouli