Sommet de Paris: une quête d’un «pacte» financier pour un nouvel «équilibre» Nord-Sud

Par Pr Samir Allal. Université de Versailles/Paris-Saclay - Dans un contexte de multiples crises qui coexistent – changements climatiques, perte de la biodiversité, crise sanitaire, crise de la dette– l’architecture internationale de financement du développement et de l’action climatique montre ses limites et les appels à sa réforme se sont multipliés.

Une architecture financière internationale qui représente mal le monde d’aujourd’hui, risque de le conduire à sa propre fragmentation. La soutenabilité des dettes des pays du Sud, mise sous pression par des facteurs extérieurs comme l’augmentation des taux d’intérêt dans les pays riches par effet de vases communicants, tarit les sources de financement des pays en développement.

Le Sommet pour un nouveau pacte financier mondial, qui s’est tenu à Paris le 22 et 23 juin 2023, à l’initiative du président Emmanuel Macron, et de la première ministre de la Barbade Mia Mottley, avait pour objectif de mettre en place un nouveau pacte pour " recréer [la] confiance" entre les pays du Sud et les pays du Nord et trouver un "consensus pour faire " face à la crise climatique, et "rénover en urgence l'architecture financière internationale".

52 pays participants au sommet de Paris, ont cherché à donner une impulsion pour réorienter les flux de financements mondiaux, de manière à réduire la fracture Nord/Sudet mieux répondre aux exigences de l'action climatique.

Les dirigeants du Sud étaient nombreux à faire le déplacement, avec notamment le président brésilien Lula da Silva – qui pourrait prolonger l’impulsion parisienne en mettant ce sujet au cœur de l’agenda du G20 qu’il organisera l’an prochain.

La question de l’alignement des financements avec les impératifs climatiques dans les pays du Sud, (les moins responsables du réchauffement et ses premières victimes), a longtemps été traitée à la marge des grands rendez-vous internationaux.

L’architecture du financement du développement mondial n’est plus adaptée: «acter l'urgence»

Les pays du Sud continuent d’être structurellement sous-représentés dans le système de prise de décision financière. L’accès aux financements durable est jugé difficile par les pays en développement, alors que leurs besoins sont immenses pour affronter canicules, sécheresses et inondations, et pour sortir de la pauvreté tout en s'affranchissant des énergies fossiles.

Actuellement, le financement durable est guidé par une vision cloisonnée qui différencie financement du développement, financement du climat – et, en son sein, financement de l’atténuation, financement de l’adaptation et financement des pertes et dommages –, financement de la réduction des risques de catastrophes et, plus récemment, financement de la biodiversité.

Cette différenciation est artificielle, car le développement, la précarité, le climat, les risques et la biodiversité sont tous liés de manière spécifique au contexte de chaque pays. Par conséquent, seule une approche intégrée fondée sur les spécificités de chaque pays peut aider à identifier les conditions permettant de maximiser les synergies et de limiter les arbitrages entre ces dimensions.

Pour la première fois depuis des décennies, les inégalités dans le monde ont cru. En 2023, plus de 750 millions de personnes ne mangent pas à leur faim. Et des dizaines de millions de personnes supplémentaires sont en train de basculer dans l’extrême pauvreté. La pandémie de Covid-19 et la guerre en Europe (Russe/Ukraine) ont empiré les choses.

Si nous laissions cette situation perdurer, avec le changement climatique, la fragmentation du monde, serait encore plus problématique qu'elle ne l'est aujourd'hui, déclarait Antonio Guterres au sommet de Paris.

Les rapports du GIEC ont montré que le changement climatique est en train de s'aggraver. En ce moment, tous les indicateurs sur la sécheresse, les feux de forêt, la température des océans indiquent que le réchauffement climatique va beaucoup plus vite que ce que les scientifiques imaginaient il y a 10 ans.

Dans son dernier rapport, le GIEC souligne qu'il nous faut multiplier par six les politiques d'investissement dans l'efficacité énergétique pour lutter contre le changement climatique, par 10 les aides à l'agriculture pour transformer notre modèle. Aujourd'hui, les institutions financières ne permettent pas de répondre à la double exigence du développement et du changement climatique combinées.

Concrètement, l'ambition à Paris était de dégager un nouveau consensus sur les principes et les priorités d'une réforme profonde du système financier international, en redisant de la solidarité, en aidant les pays en développement à accéder plus facilement aux financements internationaux, en avoir plus et plus rapidement.

Il était temps d’agir de manière ambitieuse et concertée, et de transformer radicalement l’architecture financière mondiale. Plus possible pour les pays du Sud d’accepter des «politiques de petits pas» qui se font généralement, au détriment des politiques durables et équitables. Oxfam a estimé les besoins de financement d'ici 2030, à 27 000 milliards de dollars, alors que les pays occidentaux, pendant le Covid, ont dépensé en 2020, 28 000 milliards de dollars, donc «c'est possible».

On est dans des ordres de grandeur qui sont accessibles et d'ailleurs dans les débats personne ne dit que c'est un problème de financement, tout le monde dit que c'est un problème de choix politique, de décision et d'action. Ne pas dépenser cet argent, coûtera au moins 20 fois plus cher (c’est le coût de la non-action évalué par Nicholas Stern). Donc, soit on agit et ça coûte cher, soit on n'agit pas ça coûte encore plus cher.

Malgré un affichage politique d’une haute ambition, le sommet n’a proposé que des solutions très marginales. Des petits pas financiers, pour les pays du Sud exposés au défi climatique. Pas de transformations «juste» et «durable», tout juste quelques avancées:

• Une Aide pour le Sénégal de 2,5 milliards d'euros pour réduire sa dépendance aux énergies fossiles;

• Les pays créanciers de la Zambie, dont la Chine, se sont mis d'accord pour restructurer une partie de sa dette;

• Le Fonds monétaire international (FMI) portera à 100 milliards de dollars les financements pour les pays pauvres;

• La Banque mondiale prévoit d’intégrer une nouvelle clause de suspension du paiement de la dette dans ses accords avec les pays les plus vulnérables en cas de catastrophe naturelle.

Davantage d'argent public mais aussi privé, en priorité pour les pays du sud face aux défis du climat, mais «la magie tant espérée au sommet de Paris» pour parvenir à un «vrai deal», notamment entre le public et le privé afin de dégager des marges de financement suffisantes, n’étaient pas au rend-vous.

De la magie, il n'y a pas eu au sommet de Paris, mais des petits pas certainement. Plusieurs chefs d'État africains ont haussé le ton contre les pays riches, plus prompts selon eux à verser des milliards pour soutenir l'Ukraine en guerre. Mia Mottley, a reçu de nombreux applaudissements après avoir exigé une «transformation absolue» du système financier, et pas seulement «une réforme».

«Aucune nouvelle promesse n'aura de crédibilité si les anciennes promesses ne sont pas tenues», répétaient en boucle les dirigeants du sud. L’inaptitude des pays riches à respecter leur engagement pris en 2009 de diriger 100 milliards de dollars par an vers les pays en développement à partir de 2020 empoisonne toute nouvelle conversation Nord-Sud.

L’issu de ce sommet risque de créer de nouvelles déceptions: les pays du Sud méritent mieux que des miettes et des dettes

On peut, saluer à la fois l'existence de ce sommet et l'agenda des débats et être un peu inquiet sur le fait que ce sommet ne s’est pas traduit par des engagements à la hauteur des défis et les traduire en actes. L’issu de ce sommet risque de créer de nouvelles déceptions parce que l'attente était légitimement très forte du côté du Sud.

La manière dont on régule actuellement la finance mondiale, est injuste. Les principales victimes, n’ont pas droit au chapitre alors qu’ils ne sont pas du tout responsables des gaz à effet de serre.

Les pays les plus pauvres en particulier, ne portent quasiment aucune responsabilité dans le dérèglement climatique, mais sont les premiers exposés et de surcroît, ont beaucoup moins de ressources pour pouvoir s'adapter. Les plus aisés, par leur mode de vie et de consommation, sont davantage producteurs de gaz à effet de serre.

Il ne s’agit même plus ici de corriger les écarts entre les revenus ou les patrimoines, mais d’une justice élémentaire entre humains. Cette injustice doit être corrigée. Et la finance climat peut être une manière à la fois de corriger cette injustice, mais aussi de mobiliser les ressources additionnelles qui permettront à ces pays du Sud d'engager leur transition énergétique.

La responsabilité de long terme du mode de vie des nations occidentales dans la dégradation du climat impose de se montrer exemplaires et plus généreux. Selon l’opinion de chacun, cette conviction peut prendre le nom d’universalisme climatique, ou d’intérêt global bien compris.

Chaque année depuis dix ans, on dépense 11,5 milliards pour aider les pays du Sud à s'adapter au changement climatique. «C'est le quart de ce que dépensent les familles américaines pour nourrir leurs chats et leurs chiens.» Le système financier actuel n’est plus à même de répondre aux besoins du monde du XXIe siècle: un monde multipolaire caractérisé par des économies et des marchés financiers profondément intégrés, mais aussi par des tensions géopolitiques et des risques systémiques croissants.

Les pays riches ont pu générer les liquidités nécessaires pour relancer leurs économies après Covid. À l’inverse, les pays en développement n’ont pas eu cette capacité et doivent faire face à des coûts d’emprunt abusifs – jusqu’à huit fois supérieurs à ceux des pays développés.

Les rapports de forces et les contraintes qui pèsent sur la coopération mondiale dans le monde d’aujourd’hui ont fait que le sommet de Paris n’est pas arrivé à dégager «un bon compromis».  Pourtant, des solutions existent.

Le sommet de Paris a manqué d’ambition notamment sur la question de la suspension des remboursements de la dette pour les pays du Sud lorsqu'ils sont touchés par une catastrophe climatique. Et puis peut-être sur la mobilisation de moyens supplémentaires pour aider à la transition dans certains pays sur certains projets.

La crise de la dette est encore plus dramatique à l’aune du réchauffement climatique. Le service de la dette des pays du Sud est au plus haut depuis la fin des années 1990. 93 % des pays les plus vulnérables aux catastrophes climatiques sont en situation de surendettement, ou pas loin de l’être.

Les pays en crise sont contraints de rembourser leurs dettes aux États créanciers, aux institutions financières et aux banques privées et ne peuvent plus investir dans les services publics ou la lutte contre les dérèglements climatiques.

Malgré la spirale de la dette, aucune annulation d’ampleur n’a pas été prévue au sommet de Paris, aucune réforme de l’architecture de la dette. Les pays les plus riches continuent même d’octroyer aux pays du Sud essentiellement des prêts, notamment dans le cadre des financements climat. En 2020, les dons ne représentaient que 26% des financements climat engagés.

Un autre exemple criant d’injustice, la distribution de droits de tirages spéciaux (DTS) entre les pays en fonction de leur poids dans l’économie mondiale. En 2021, le Fonds monétaire international a alloué plus de 650 milliards de dollars en droits de tirage spéciaux. Les pays de l’Union européenne, ont reçu 160 milliards de dollars. Les pays africains: 34.

Dit autrement… un citoyen européen a perçu en moyenne près de 13 fois plus qu’un citoyen africain. Les pays les plus riches de la planète ont accaparé la plupart des DTS (les pays à faible revenu n’ont reçu que 5% de la dernière émission de DTS). Les pays du Sud méritent mieux que des miettes et des dettes.

La Banque mondiale a révélé récemment que le montant des subventions directes aux énergies fossiles, à l'agro-industrie, et à la pêche industrielle dans le monde s'élève à 1 250 milliards de dollars par an. Si nous pouvions déjà réorienter une partie de ces subventions à la transition climatique, ce serait déjà un énorme pas en avant.

Les dirigeants pouvaient, mettre fin aux subventions aux combustibles fossiles et allouer des subventions à des usages plus durables et plus productifs, comme l’indiquait l’Agence International à l’Energie (AIE) dans son dernier rapport. Des «recettes brunes» mais une véritable manne budgétaire dans un contexte de finances publiques dégradées.

Il n’est pas nécessaire d’attendre une transformation radicale de l’architecture financière internationale. Les effets conjugués, de ces mesures peuvent être un levier puissant pour combattre à la fois la pauvreté et la faim, stimuler les économies en développement et les économies émergentes et favoriser l’investissement dans la santé, l’éducation et l’action climatique.

Nous pouvons prendre ces mesures dès maintenant – et faire un pas de géant vers la justice mondiale : procéder à des annulations de dettes de tous les pays qui en ont besoin; lutter contre l’évasion fiscale et les flux financiers illicites; mettre en place des taxes sur les plus grands pollueurs et les plus fortunés, notamment les entreprises d’énergies fossiles au regard de leur responsabilité historique dans le chaos climatique.

Il est primordial que les pays les plus riches s’acquittent de leurs engagements passés, notamment les 100 milliards de dollars pour le climat, la réallocation des 100 milliards de DTS du FMI et l’allocation des 0,7% du revenu national brut destiné à l’APD.

Le nouveau au sommet à Paris, c'est l’aveu que la manière dont on régule actuellement la finance mondiale, est injuste. Cette régulation est organisée par les pays du Nord et à leurs profits. Beaucoup de pays dépensent aujourd’hui plus d’argent pour rembourser leurs dettes que pour les soins de santé. Avec des séquelles terribles pour des générations entières. Ces pays sont en plus en plus vulnérables et confrontés à un choix cornélien: assurer le service de leur dette ou subvenir aux besoins de leurs populations. 

La finance internationale actuelle est incapable de leur fournir un filet de sécurité global. Aujourd’hui, 52 pays sont en défaut de paiement ou s’en rapprochent dangereusement de cet état. Des dizaines d’autres risquent de les rejoindre. Une situation intenable, elle perpétue et aggrave les inégalités. 

Quels que soient les mécanismes compensatoires à mettre en œuvre, cette évidence ne peut plus être esquivée. Tout comme elle peut être opposée aux doutes sur la nécessité d’agir, face à la masse des émissions mondiales.

Le Sommet un recyclage de vieilles promesses non tenues: trois insuffisances majeures pour la construction d’un nouveau consensus plus inclusif

La Banque mondiale, le FMI et d’autres institutions du système élargi de financement du développement sont aujourd’hui invités à investir davantage dans les biens mondiaux (notamment pour lutter contre la pauvreté, le changement climatique et préserver la biodiversité). La réponse de ces institutions internationales à l’issu de ce sommet reste insuffisante en termes de volume, de structure et d’accessibilité.
Leur structure interne et les paradigmes sur lesquels, ils fondent leurs décisions n’ont pas changé depuis qu’ils ont été créés. La meilleure manière de faire bouger les pays et convaincre les institutions comme le FMI ou la Banque mondiale de faire les efforts nécessaires pour atteindre la neutralité carbone et éradiquer la pauvreté, c'est de réaliser que nous avons déjà, toutes les ressources nécessaires pour financer la transition, et les pertes et dommages. Mais, pour le moment ces ressources ne sont pas allouées aux bons endroits:

Premièrement, souvent, le financement du développement ne va pas là où il est le plus nécessaire pour le développement durable. En particulier, la majorité des ressources publiques internationales est consacrée à des projets d’atténuation du changement climatique. Or elles seraient absolument nécessaires pour débloquer les projets d’adaptation et pour faire face à l’augmentation des pertes et des dommages liés aux impacts du changement climatique dans les économies en développement, qui restent difficiles à financer.

Parmi les projets d’atténuation, les institutions de financement du développement ont tendance à continuer à se concentrer principalement sur des projets «rentables» (au sens où l’entend le secteur privé, qui se concentre sur les rendements économiques), tels que les énergies renouvelables dans la production d’électricité, au lieu de soutenir également d’autres secteurs qui sont tout aussi importants mais plus difficiles à financer dans le contexte d’un pays spécifique, par exemple l’agriculture, l’usage des terres et la déforestation, ou l’efficacité énergétique des ménages.

Deuxièmement, le financement du développement reste difficile d’accès pour certains pays (en partie en raison de paiements d’intérêts élevés et d’une perception des risques dépassée) et souvent fourni par le biais de prêts qui contribuent à alourdir le fardeau de la dette des pays en développement et à limiter leur marge de manœuvre budgétaire pour répondre aux priorités en matière de climat et de développement. En 2021, 88 % des financements de la Banque mondiale étaient des prêts, tandis que, selon le FMI, 19 des 35 pays africains à faible revenu étaient déjà en situation de surendettement ou confrontés à des risques élevés en 2022.

Troisièmement, les volumes de financement du développement sont insuffisants pour répondre aux besoins mondiaux, comme en témoigne le déficit croissant de financement des Objectifs de développement durable (ODD), estimé à 2 500 milliards de dollars par an avant la pandémie de Covid-19 et qui a atteint au moins 4 200 milliards de dollars depuis lors, selon l’OCDE.

Ce diagnostic préparé pour le sommet par l’Iddri et I4CE (Institute for climate économics) souligne l’importance des approches centrée sur les besoins des pays pour les transformations structurelles nécessaires à une transition vers le développement durable.

Les outils de référence utilisés par les institutions de financement du développement ne permettent pas de prendre en considération la transition des pays sur le long terme

Alors que l’horizon temporel du financement du développement tend à être plus long que celui du reste du système financier, les outils de référence utilisés par les institutions de financement du développement ne permettent pas de prendre en considération la transition des pays sur le long terme.

Des approches dites de backcasting peuvent conduire à des priorités très différentes de l’approche conventionnelle qui se concentre sur les options et maximisent les réductions d’émissions à court terme et à moindre coût.

Cela est particulièrement vrai lorsqu’il s’agit d’investissements dans des infrastructures confrontées à une forte inertie, telles que les transports, les bâtiments et les infrastructures urbaines. Des transformations radicales à long terme en faveur des transports publics, de bâtiments plus efficaces ou de villes mieux organisées peuvent certainement aligner les objectifs en matière de développement et de climat, mais ces avantages ne sont pas nécessairement visibles dans le cadre d’une approche prévisionnelle tenant compte des effets à court terme.

Le développement durable nécessitant des changements systémiques, comme le soulignent les récents rapports du GIEC, la priorité devrait être donnée au soutien à des changements «à l’échelle de l’économie dans son ensemble», en opposition à l’approche historique projet par projet adoptée de manière conventionnelle dans le financement du développement.

Un engagement pour les pays du Sud sera nécessaire pour définir les priorités, identifier les canaux de financement les plus adaptés et coordonner les efforts entre tous les acteurs du financement du développement.

Les stratégies de long terme (LTS en anglais) que les pays ont été invités à produire dans le cadre de l’Accord de Paris sur le climat, complétées par des plans de financement pour la transition, sont de plus en plus utilisées pour analyser le changement climatique et guider les décisions.

Généralisées pour aborder les questions interdépendantes du développement durable, elles pourraient être utilisées pour informer les décideurs nationaux et les institutions de financement du développement sur la façon de prioriser les investissements sur différents horizons temporels afin d’éviter le verrouillage dans des politiques intensives en carbone ou favorisant la maladaptation.

Pour arriver à des changements structurels et éviter la maladaptation, il est grand temps d’acter l’urgence et d’enclencher les moyens nécessaires au rehaussement de l’action publique en matière d’adaptations transformationnelles et de décarbonation accélérée dans ce monde et de lutter contre les inégalités.

Pr Samir Allal
Université de Versailles/Paris-Saclay