Le pouvoir judiciaire: autorité ou pouvoir?

Aujourd’hui, la crise judiciaire éclate au grand jour. Les juges descendent dans la rue pour défendre leur indépendance. Il convient donc d’examiner l’ensemble du problème que pose aujourd’hui ce secteur qui a subi durant des dizaines d’années, depuis l’Indépendance, une agression inacceptable des représentants du pouvoir exécutif.

Le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif constituent les pièces  maîtresses du système gouvernemental. Le pouvoir judiciaire, troisième composante de l’appareil gouvernemental, devrait être aussi important. On ne peut cependant considérer qu’il a la même puissance et la même indépendance que les deux autres pouvoirs : législatif et exécutif. Des difficultés objectives et d’autres qui le sont moins expliquent cette situation quelque peu amoindrie. On ne voit pas d’abord comment le rendre indépendant et puissant. Faire élire les magistrats par les électeurs, c’est politiser une fonction et des juges qui doivent rester à l’écart des querelles politiques et des disputes partisanes pour garder leur objectivité et leur impartialité. On risque ainsi d’aller vers le « gouvernement des juges », alors que ce n’est pas la mission des juges de « gouverner » et ils ne sont guère en mesure de le faire. Les magistrats sont finalement désignés par le pouvoir exécutif avec ou sans l’accord du pouvoir législatif. De ce fait, le pouvoir judiciaire est en fait un pouvoir «subordonné». Il l’est surtout par rapport au pouvoir exécutif qui joue un rôle exclusif dans leur désignation et la fixation de leur statut social. Cette subordination fait que la constitution française par exemple parle «d’autorité» judiciaire et non de «pouvoir judiciaire». Le chapitre IV de la constitution tunisienne de 1959 porte le titre de «pouvoir judiciaire». Mais l’article 65 de ce chapitre reprend le vocable «d’autorité» judiciaire pour dire que celle-ci n’est pas indépendante. Il y a donc un doute sérieux sur la qualification traditionnelle dans le vocabulaire constitutionnel de «pouvoir» concernant le rôle des magistrats.

Subordination et dépendance

Les magistrats sont nommés par le gouvernement et généralement par le chef de l’Etat. Mais on a institué ici et là ce qu’on appelle  le Conseil supérieur de la magistrature où siègent les représentants du corps de la magistrature en même temps que les membres de l’administration. Ce conseil a un double rôle : il est consulté pour la nomination des juges et il est appelé à faire des propositions au chef de l’Etat qui, en général, mais pas toujours et partout, entérine ces propositions. Il sert aussi de conseil de « discipline » des magistrats. Cette « discipline » ne peut concerner que la faute professionnelle à sanctionner et non la responsabilité pouvant découler des décisions prises par les magistrats qui agissent en leur âme et conscience et leurs sentences sont souveraines. Si elles peuvent être réformées dans le cadre de la hiérarchie et de la procédure judiciaire, elles ne peuvent pas être condamnées ou sanctionnées comme celles qui émanent des simples fonctionnaires membres de l’administration générale du pays. 

Les magistrats sont donc nommés par le pouvoir exécutif. Ce dernier peut «abuser» de ce pouvoir pour réduire l’indépendance de la justice à son profit. Cette crainte, qui peut devenir effective, a fait que l’on a cherché, suivant le progrès de la démocratie dans les pays concernés, à multiplier les «corrections» à cette domination du pouvoir exécutif en vue de protéger l’indépendance et la crédibilité de la justice. Une justice «aux ordres» est un facteur de désordre social et de bouleversement politique. De telles mesures sont établies pour réduire l’effet du «péché originel» de nomination des juges par le gouvernement et pour se rapprocher ainsi de la séparation des pouvoirs qui reste le fondement de toute organisation sociale démocratique, où «règne la justice» selon l’expression significative répandue parmi la population. La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 en France ne proclame-t-elle pas fortement dans son article 16 que «toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de constitution». N’a point de constitution veut dire ici n’est pas une société civilisée.

Déjà, le grand et célèbre Ibn Khaldoun, qui a vécu de 1332 à 1406, avait montré l’importance de la justice comme fondement de la civilisation. L’injustice, dit-il, ruine la civilisation et ajoute-t-il, perspicace, ce qui n’empêche pas d’injustes gouvernements de se maintenir. Et il énumère les injustices dont la plus importante pour lui semble être celle de ceux qui «ne respectent pas les droits des peuples ». Et « c’est l’Etat qui en pâtit, car tout cela ruine la civilisation qui est la substance même de l’Etat ». L’injustice, affirme-t-il, « ne peut être commise que par ceux qui échappent à la loi commune, ceux qui disposent de l’autorité et du pouvoir».

La justice doit donc être réellement la plus indépendante possible étant donné le rôle central qu’elle joue dans le progrès de la civilisation, et ce bien que les juges soient en général désignés par le pouvoir exécutif. On a, ici et là, réussi parfois à réduire le caractère arbitraire de ces désignations. On ne recrute plus les juges que l’on veut. On le fait en général par concours, la plupart du temps sur épreuves, pour sauvegarder l’anonymat et établir précisément « la justice » entre tous les candidats. Si le gouvernement est moins « évolué », il le fait par concours sur «dossier», ce qui peut donner lieu à quelques «injustices». Si le progrès démocratique est encore moins avancé, on «choisit» comme on veut les magistrats, donc arbitrairement et c’est réduire à néant l’indépendance du juge ainsi désigné. On lui fera faire ce que l’on veut. Mais cela n’est guère suffisant pour donner au juge l’indépendance et la liberté nécessaires à l’exercice de ses fonctions en toute objectivité et sans parti pris. Il faut encore que l’on ne puisse pas en disposer selon le bon plaisir du prince : le punir, le déplacer, ne pas lui octroyer l’avancement normal dans sa carrière ou même le révoquer sous un prétexte plus ou moins valable. S’il est ainsi traité, il aura « peur » et jugera dans le sens qui lui permet d’être bien «vu».

Aussi certaines législations ou constitutions accordent-elles «l’inamovibilité» aux magistrats qui prononcent les jugements, ceux qu’on appelle les magistrats du siège, par opposition aux magistrats du parquet qui ne bénéficient pas de ce privilège, chose étonnante du reste. On dit que ces magistrats du parquet, procureurs et substituts, défendent l’intérêt général. Si c’est le cas réellement, ils devraient être inamovibles comme les magistrats du siège pour pouvoir défendre de manière indépendante ce qui, en leur âme et conscience, est considéré comme étant l’intérêt général. Or ils dépendent directement, dans l’exercice de leurs fonctions, du ministre de la Justice assisté du procureur général, chef hiérarchique des magistrats du parquet. Ils peuvent donc recevoir et reçoivent effectivement des directives de l’autorité exécutive à laquelle ils doivent obéir, même si la tradition parfois leur permet de s’en écarter dans leurs conclusions orales devant le tribunal. On dit que «la plume est serve et la parole est libre». Mais pour se rendre la vie moins difficile, la plupart d’entre eux n’ont de libre ni la plume ni la parole pour garder un peu de cohérence et quelque dignité. Cette situation est d’autant plus grave que les juges d’instruction, dont le pouvoir est énorme, fonctionnent sous le contrôle du parquet qui est chargé de répartir l’instruction des affaires aux juges d’instruction de son choix.

Ce juge d’instruction est un personnage central et il est à la fois peu et trop indépendant. Peu, étant donné sa supervision par le parquet, donc en fait par l’administration. Trop, parce qu’il exerce cette fonction seul et conduit l’instruction comme il l’entend avec le concours des membres de la police judiciaire qui ne bénéficient d’aucune indépendance. D’où les « bavures » constatées trop souvent dans le déroulement d’instructions pouvant conduire à des peines extrêmes, la mort, là où elle n’est pas encore abolie ou une détention longue ou perpétuelle. Craignant une telle dérive, on a instauré ici ou là un appel de la décision du juge d’instruction devant un tribunal appelé la chambre des mises en accusation qui peut réformer la décision concernée. Mais là aussi, cet appel peut devenir et devient souvent une simple formalité, la chambre faisant souvent confiance au juge d’instruction, n’ayant pas été mêlée d’aussi près à l’instruction de l’affaire et ne se trouvant pas à même de prendre une meilleure décision sauf cas extrêmes où la qualité de la décision du juge d’instruction est totalement et de toute évidence inadéquate ou catastrophique. Une autre précaution est prise dans certains cas et dans certains pays : la collégialité de l’instruction, c’est-à-dire le fait de confier l’instruction à un «tribunal» comprenant trois magistrats en espérant qu’elle sera menée avec plus de rigueur et d’objectivité. Mais une telle innovation reste exceptionnelle.

Il est donc réellement difficile d’établir une organisation de la justice qui garantit la liberté et l’indépendance des juges en vue d’aboutir à des sentences justes, respectueuses et protectrices des droits des personnes, de la légalité et aussi de l’équité. La solution consiste dans un choix radical que trop souvent, sinon toujours, on hésite à prendre. Il s’agit d’assurer la pleine autonomie de la justice, son indépendance réelle vis-à-vis du pouvoir exécutif et en faire le troisième «pouvoir», le «pouvoir judiciaire». L’autonomie et l’indépendance ne sont pas exclusives d’un contrôle à exercer sur l’activité du corps judiciaire. 

Il y a lieu donc d’une part de concevoir une organisation autonome du corps judiciaire et de mettre en place en même temps un système de contrôle permettant de vérifier constamment le fonctionnement régulier de l’indépendance et de l’autonomie du «pouvoir judiciaire».

L’organisation: indépendance et contrôle

L’organisation d’abord. Elle doit être basée sur l’autonomie de gestion du «pouvoir judiciaire», ce qui paraît extraordinaire et qu’on n’ose pas aborder. Pourtant, cette « autogestion » se justifie largement. On fait confiance aux juges pour appliquer la loi, pour sanctionner les illégalités, pour punir, pour mettre en prison, et dans certains cas, pour condamner à mort et on n’ose pas leur permettre de s’auto-administrer, de s’autogérer. Il ne s’agit pas d’une autogestion anarchique.

Elle doit être organisée par la loi qui en trace les limites. La première limite consiste à confier la direction de cette autonomie de gestion à un «haut conseil autonome de la magistrature», organisme regroupant cinq à dix parmi les hauts magistrats du pays qui, eux, doivent être désignés par le gouvernement, après accord du Parlement, parmi les magistrats candidats remplissant un certain nombre de critères à définir, critères de nature à garantir la compétence, l’expérience et des qualités personnelles de moralité et d’objectivité.

On permet ainsi aux candidats de se révéler et on évite en même temps tout trouble pouvant naître d’une compétition «électorale» non souhaitable autour de la désignation des membres du haut conseil. Le Haut Conseil choisit en son sein un président et un secrétaire général. Son rôle est d’établir les règlements nécessaires à un fonctionnement satisfaisant du service public de la justice. Ces règlements concernent entre autres le statut des magistrats et des fonctionnaires attachés à leur service, greffiers et autres.

Ils concernent également la procédure judiciaire. Le conseil établit en outre le projet de budget fixant les moyens financiers nécessaires au fonctionnement des tribunaux, projet que le gouvernement ne peut modifier qu’avec l’accord du Haut Conseil. Tout le monde s’accorde en effet à dire, et les chiffres sont cités souvent et partout, que la justice vit dans un état d’indigence tout à fait inacceptable et que les magistrats ne sont pas suffisamment payés pour être à l’abri du besoin, des tentatives de corruption ou d’intimidation et qu’ils fonctionnent parfois dans des locaux vétustes.

Le corps judiciaire doit être unifié et comprendre aussi bien les magistrats «assis» que le personnel du parquet. La division du travail entre les deux catégories de magistrats devient purement fonctionnelle. Les parties au conflit ont leurs avocats pour exposer leurs points de vue et les défendre. C’est aux juges du siège, ainsi amplement éclairés, de trancher et de juger. Le parquet n’a pas à intervenir dans le débat pour soutenir une partie ou une autre et n’a pas à proposer des solutions, des sanctions ou des peines, pour ne pas influencer la décision du tribunal. Il doit simplement rappeler la loi et les exigences de l’intérêt général et veiller à ne pas se comporter en accusateur. Ses accusations sont parfois prononcées d’une manière brutale et inélégante de la part d’un magistrat. Laissons cela aux avocats s’ils le jugent nécessaire. Les interventions du parquet peuvent, si elles ne sont pas sereines et s’écartent de la défense objective de l’intérêt général, semer le trouble sinon le discrédit sur le déroulement de la justice si, comme cela arrive souvent, ses propositions et ses demandes se révèlent enfin de compte différentes ou à l’opposé des décisions du tribunal. Le débat contradictoire, nécessaire, est entre les parties et les juges et non entre deux catégories de magistrats.

Autre rôle important du Haut Conseil: il aura à procéder au recrutement et à la nomination des magistrats aux différents postes et à la gestion de leur carrière, le principe de l’inamovibilité devant toujours être respecté. Enfin, il aura à harmoniser autant que possible les décisions prises par les différentes cours de justice en vue de fournir aux citoyens la même justice et éviter qu’elle soit trop laxiste ou trop sévère suivant les tribunaux et les régions.

Le triple contrôle

Le contrôle du fonctionnement de cette organisation devra se faire à un triple niveau. L’activité du Haut Conseil doit être exposée annuellement à tous les membres du corps judiciaire de façon à ce qu’ils puissent l’examiner et formuler leurs propositions ou leurs critiques. C’est un autocontrôle à la base qui est de nature à inciter le Haut Conseil à améliorer sa gestion, ayant à en rendre compte à tous ses administrés. Le rapport de gestion du Haut Conseil doit être transmis au  Conseil supérieur de la magistrature, organisme qui existe dans certains pays, comme la France et la Tunisie. Cet organisme est un «gestionnaire» de la carrière des magistrats et joue en même temps le rôle d’un «conseil de discipline» pour sanctionner les fautes professionnelles commises par les membres du corps judiciaire. Il exerce donc les fonctions qui doivent être attribuées au  Haut Conseil de la justice». Il se mêle de trop près du «quotidien» et se trouve trop impliqué dans la gestion du corps pour pouvoir réellement contrôler l’action du «pouvoir judiciaire», l’apprécier et étudier les moyens de la perfectionner. Alors que le Conseil supérieur de la magistrature est présidé par la plus haute autorité du pays, le chef de l’Etat, et comprend le chef du gouvernement et le ministre de la Justice. Sa mission n’est pas à la hauteur du niveau de sa composition et c’est pourquoi il est plus indiqué de le débarrasser de ce travail de pure gestion, qui est en pratique fait par des fonctionnaires du ministère de la Justice, et lui confier cette mission d’évaluation et de contrôle qu’il est mieux à même de remplir. La composition sera tripartite: des membres du gouvernement, chef d’Etat, chef de gouvernement et ministre de la Justice, des membres du Parlement ayant en son sein la charge de suivre l’évolution de la justice et enfin les membres du  Haut Conseil de la justice qui sont là pour présenter leur rapport de gestion et éventuellement le commenter et le défendre. Le Conseil supérieur de la magistrature doit changer de nom et devenir «le Conseil supérieur de la justice».

Le dernier et troisième contrôle, après l’autocontrôle et le contrôle par le sommet incarné par le Conseil supérieur de la magistrature, sera exercé par l’opinion publique. En effet, le rapport du  Haut Conseil de la justice doit être rendu public avec les commentaires du Conseil supérieur de la magistrature et les conclusions de ses délibérations. Les citoyens pourront ainsi se faire une opinion sur le déroulement de la justice dans leur pays, ce qui est de nature à rapprocher la justice du justiciable alors que l’opinion dominante affirme que la justice est bien lointaine et anonyme. Pour être un peu plus proche du « peuple», on a institué, en France notamment, ce qu’on a appelé la «Cour d’assises» pour statuer sur les «crimes». C’est un jury composé de citoyens désignés par «tirage au sort», ce qui est un aveu peu glorieux, le «sort», donnant plus confiance au justiciable que la décision de l’homme. Ce jury est présidé par un magistrat professionnel qui préside les audiences et les discussions au sein du jury et on le voit faire le maître d’école pour apprendre ce qu’il y a à savoir aux membres du jury. Et la décision est prise par un «vote à bulletin secret», le «secret» ayant pour objet de protéger les membres du jury. Dans d’autres pays, il n’y a pas de «jury», et c’est un tribunal «criminel», semblable aux autres tribunaux.

Les éléments de solution proposés ci-dessus sont de nature à faire de la justice un «pouvoir» et non pas simplement une «autorité» soumise à une hiérarchie qui peut devenir une dépendance et même une totale soumission. Devenue un pouvoir indépendant tout en étant soumise à un triple contrôle efficace, elle n’aura plus à craindre la domination du pouvoir exécutif. Elle devra craindre cependant d’autres dangers et notamment celui de l’argent. Le métier de juge, comme quelques autres, dont celui de banquier notamment, exigent un haut degré de probité, d’intégrité et de courage étant donné la nature de leur mission. Les juges comme les banquiers traitent d’affaires pouvant comprendre des enjeux matériels et financiers importants et parfois énormes. Les justiciables et emprunteurs cherchent à gagner les faveurs du magistrat  ou du banquier en employant des méthodes indignes. Il faut une grande force morale pour rester indifférent à de telles tentatives, imposer le respect à tout le monde et les «corrupteurs» finiront par renoncer à leurs manœuvres. Il appartient au Haut Conseil de justice , appelé à diriger le corps des magistrats, d’exercer une vigilance extrême à ce sujet et de punir avec la plus grande sévérité toute dérive de ce genre. La justice n’en sera que grandie et respectée et la liberté des citoyens garantie et renforcée. On a examiné ainsi les problèmes propres au secteur de la justice ordinaire. Il reste cependant que le domaine juridictionnel comporte d’autres secteurs, principalement la justice administrative, la justice constitutionnelle et la justice financière. Ces secteurs connaissent, à des degrés divers, les mêmes problèmes d’indépendance par rapport à la politique et aux pouvoirs exécutif et législatif. L’avenir exigera certainement la constitution d’un grand secteur du «pouvoir juridictionnel», ce qui est de nature à le hisser au niveau du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif.

M.M.
Docteur en Droit