Les retraites en Tunisie: Un futur sans avenir sauf réformes audacieuses

Le système des retraites en Tunisie est confronté depuis quelques années à d’énormes défis menaçant sa viabilité et sa capacité à honorer ses engagements envers les retraités actuels et futurs. Les difficultés financières sont structurellement le résultat des mutations démographiques entraînant la détérioration du rapport démographique, défini comme le nombre d’actifs pour un pensionné.

Par ailleurs, la pression financière est accentuée par la maturation du système des retraites, phase marquée par l’arrivée à la retraite des générations qui ont accumulé des droits plus importants que celles qui les ont précédées, donc la retraite est servie à un taux maximum. Elle est accentuée aussi par la générosité de certains régimes : une étude récente du CRES (Centre de recherches et d’études sociales) met en évidence le niveau élevé des pensions servies. Par exemple un travailleur du secteur public ayant une carrière moyenne et un bas salaire récupère le montant de ses cotisations après 4,2 années de retraite et bénéficie de 7,1 fois de ce qu’il a versé en termes de cotisations.

Ces problèmes budgétaires sont évidemment aggravés par une conjoncture économique défavorable: faible croissance,  chômage élevé, faible progression des salaires, inflation, etc. Si ces régimes devaient maintenir les mêmes niveaux de cotisations et de prestations, le déficit des caisses serait insoutenable et la sécurité du revenu des futurs retraités serait ainsi remise en question.

Ainsi, les perspectives financières des régimes de retraite appellent à la réflexion, la définition et la mise en œuvre de réformes appropriées afin de garantir leur viabilité financière.

L’objectif principal de la présente note est de fournir des éléments d’analyse susceptibles d’éclairer l’action publique pour une réforme efficace des régimes de retraite.On se propose d’étudier les modes de financement possibles, leurs effets sur l’équilibre financier des caisses et leurs impacts socioéconomiques.

Diagnostic de la situation actuelle

Les deux principaux régimes, qui concernent les agents du secteur public et salariés non agricoles (RSNA), connaissent depuis plusieurs années des difficultés financières. D’autres, comme les régimes des salariés et des non-salariés agricoles, sont depuis toujours structurellement déficitaires.

Depuis la parution des déficits, les réformes successives ont procédé à des ajustements  des principaux paramètres: taux de cotisation, durée de cotisation, niveau de pension ou âge de départ à la retraite.

Malgré le recours à plusieurs reprises à ces mesures, le déficit des régimes de retraite continue de se creuser (Graphique1).

Ces réformes sont certes importantes mais restent insuffisantes pour assurer l’équilibre financier des régimes de retraite. La conjoncture socioéconomique post-révolution  a accentué les menaces qui pèsent sur les régimes de retraite. En effet les ressources des régimes de sécurité sociale sont tributaires du rythme de la croissance économique et du niveau de l’emploi formel. Les transformations politiques, sociales et économiques que le pays connaît et qui dureront encore sans doute, auront des impacts sérieux sur la situation économique générale et celle des retraites en particulier

Perspectives du système des retraites à structure et paramètres inchangés

Quel est l’avenir du système des retraites tunisien à législation inchangée? Il s’agit au préalable d’étudier l’évolution des régimes de retraite tels qu’ils fonctionnent actuellement. C’est évidemment le premier scénario à élaborer et qui constituera le cadre de référence par rapport auquel les différentes mesures de réformes seront comparées. Il apparaît selon ce scénario que le déficit financier continuerait à augmenter  très substantiellement tout au long de la période d’analyse. Il pourrait passer de 0.7% du PIB en 2012 à 3.7% en 2020 et 10.6% en 2030. Ces chiffres sont nettement plus élevés que ceux d’une récente étude du CRES, ces chiffres seraient respectivement 2.2% et 6.2%. La différence tient aux effets rétroactifs sur l’investissement. Notre analyse montre, à titre d’exemple, qu’en 2020 l’investissement serait réduit de 16% par rapport à sa valeur en 2015. Cette baisse s’expliquerait par l’existence d’un effet d’éviction qui provient d’un détournement d’une partie de l’épargne au profit du système des retraites pour combler son déficit financier. Au fait, notre scénario suppose que le besoin de financement serait assuré  par le recours à l’endettement auprès du marché financier.

Le système des retraites tel qu’il est défini actuellement ne pourrait pas survivre aux évolutions démographiques, économiques et sociales prévisibles dans les années à venir. Cette situation préoccupante nécessite une mise en œuvre de mesures de réforme afin de pérenniser le système des retraites et d’alléger la charge du déficit financier des caisses sur le reste de l’économie.

S’il est indéniable que des solutions audacieuses sont inéluctables, toute proposition de réforme demande un diagnostic rigoureux de l’incidence socioéconomique des mesures à entreprendre.
L’investigation des scénarios de la réforme et leur simulation doivent préalablement respecter un certain nombre de principes et d’objectifs tels que:

• L’équilibre et la viabilité des régimes sur le long terme,
• La sauvegarde des droits acquis jusqu’à la date de la réforme,
• La prise en compte de la capacité contributive des salariés et des employeurs pour sauvegarder le pouvoir d’achat des premiers et la compétitivité des seconds,
• Le maintien du niveau de vie des retraités,
• Permettre l’extension de la couverture sociale.

Effets de réformes avec modification des éléments clés du système des retraites  Dans une première étape, les modifications envisagées dans le cadre de cette analyse considèrent des ajustements affectant les principaux paramètres des ressources et des emplois sans remettre en cause la structure du système: taux de cotisation, taux de remplacement, âge de départ à la retraite. Selon les  résultats des différentes simulations, il apparaît qu’il n’existe pas de solution satisfaisante qui pourrait faire face au déséquilibre financier du système des retraites sans effets négatifs sur le reste de l’économie. L’augmentation du taux de cotisation permettrait d’équilibrer le budget des régimes de retraite par répartition mais au prix d’une diminution importante de l’épargne. Le taux de cotisation d’équilibre devrait suivre un rythme croissant pour atteindre des niveaux insoutenables dépassant 36% en 2030 et 40% en 2040.

La hausse du taux de cotisation exerce une pression à la baisse sur les salaires nets ce qui se répercute négativement sur l’épargne et par conséquent sur l’investissement. A titre illustratif, et pour comparer avec le scénario de base, en 2020 l’investissement serait réduit de 14%. A long terme, l’épargne afficherait une chute brutale, le taux d’épargne pourrait passer de 16% du PIB en 2012 à 7% en 2040, et  le taux de croissance du PIB serait affecté d’une manière considérable. La diminution du taux de remplacement assurerait le même objectif budgétaire du système des retraites, mais les effets négatifs sur l’épargne et sur le taux de cotisation d’équilibre se trouveraient réduits relativement aux deux autres scénarios.

La baisse de l’investissement serait de 12% durant la même période considérée, et le taux de cotisation d’équilibre afficherait des valeurs de 26% et 30% respectivement en 2025 et 2030. Cependant, cette mesure se fait au détriment du pouvoir d’achat des retraités avec par exemple une baisse du niveau de la pension de 5%.

L’augmentation de l’âge de départ à la retraite, agissant aussi bien du côté des ressources que de celui des dépenses, contribue de façon significative à l’allègement des charges parafiscales. Cette mesure aurait le moins d’effets négatifs sur le pouvoir d’achat des travailleurs et sur la compétitivité des entreprises: le taux de cotisation d’équilibre est le plus faible relativement aux autres scénarios. Néanmoins, le recours à l’accroissement du taux de cotisation reste encore important, atteignant 32% en 2040.

Au total, ces résultats confirment l’impasse d’une voie basée uniquement sur des réformes comptables modifiant les paramètres du système. L’effet de telles mesures sera limité, même à court terme, vu l’ampleur et la continuité vertigineuse du rythme des déficits.

Effets de réformes avec introduction d’un pilier avec fonds de pension

Dans une deuxième étape, nous avons considéré un scénario introduisant une dose de capitalisation à coté du pilier traditionnel en répartition. Des sous-scénarios ont été envisagés selon que la rémunération de l’épargne retraite est égale, supérieure ou inférieure à celle de l’épargne libre. La diminution du taux de remplacement associée à un complément de retraite financé par capitalisation constitue, relativement, la meilleure réforme puisque le taux de croissance économique est le plus élevé par rapport à son niveau atteint dans tous les autres scénarios. Néanmoins, ces effets prendront plusieurs années avant d’être réalisés. Ce sont des effets à long terme, mais à court et à moyen terme l’investissement connaîtrait une baisse de 11%  en 2020, toujours pour comparer avec les perspectives du scénario de base.

Effets sur la performance du système de gains de productivité dans l’économie

Enfin, nous avons procédé à associer les différentes réformes évoquées avec des gains de productivité. Ces derniers permettraient d’atténuer largement, à court à moyen et à long terme les effets négatifs des changements démographiques et de ceux des différentes réformes. A titre d’exemple, en 2020 l’investissement serait réduit uniquement de 2% suite à des gains de productivité dans l’économie de 0.5%.Face à l’inefficacité des réformes basées uniquement sur la modification des paramètres des retraites, même en présence de fonds de pension comme pilier complémentaire, pour assurer la pérennité du système, la situation des régimes de retraite constitue une urgence indiscutable. Mais comment la traiter?

Pérennité des retraites: vers une réforme multidimensionnelle

Une réforme profonde du système actuel des retraites est inévitable, mais il est nécessaire d’adopter un «asavant dosage» entre les différentes alternatives afin de préserver efficacité, solidarité et équité. Les diverses expériences internationales permettent de fournir de nombreux enseignements sur les caractéristiques des réformes à adopter.
Réformes entreprises dans certains pays

Réformes entreprises dans certains pays

1. Augmentation des cotisations
2. Augmentation de l’âge de départ à la retraite
3. Diminution des prestations
4.  Introduction de l’épargne retraite
5. Comptes notionnels

Plusieurs pistes peuvent être adoptées pour améliorer l’efficacité de la réforme

Dans l’immédiat, le trend croissant des déficits devrait être contrôlé. Notre diagnostic précédent plaide pour le recul de l’âge de départ à la retraite étant donné que c’est la solution qui crée le moins de difficultés. Cependant, selon les tenants de la substitution entre l’emploi des jeunes et celui des séniors, cette mesure pourrait aller à l’encontre de la réduction du chômage particulièrement important des jeunes, car reculer l’âge de départ à la retraite ne permet pas de  «libérer» de la place pour les plus jeunes. Cette idée repose sur la conception d’une masse fixe de travail : il existe un stock d’emplois disponible et que retirer des travailleurs âgés du marché du travail permet de diminuer d’autant le chômage.

Plusieurs études économiques rejettent cette vision du marché du travail et avancent des évaluations empiriques de la corrélation entre le départ à la retraite et l’emploi. Les résultats montrent entre autres qu’aucun effet négatif, significatif, n’est observé sur l’emploi ou le chômage des jeunes. Au contraire, il semblerait que l’ensemble de l’activité des jeunes évolue de pair avec celle des moins jeunes. L’emploi des jeunes est beaucoup plus affecté par les caractéristiques structurelles et institutionnelles du pays.

Dans une seconde étape, un système de cotisations définies (à points ou comptes notionnels) devrait être adopté pour les nouveaux affiliés. Les principaux arguments en faveur d’un tel système sont qu’il permet de stabiliser le taux de cotisation, de mieux relier les prestations aux cotisations payées, de rétablir le dosage entre le critère de redistribution (solidarité) et celui de contribution (équité), et d’encourager naturellement le maintien en activité et décourager les départs à la retraite anticipée.

Cette étape devrait être associée à la création d’un fonds de réserve pour garantir le paiement des droits des retraités actuels et futurs de l’ancien système. Pour y parvenir, il est nécessaire de diversifier les sources de financement. En d’autres termes il s’agirait d’un élargissement de l’assiette de contribution pour le financement des retraites au-delà des revenus salariaux, ou le recours à la fiscalité. Cette piste de réflexion considérerait que la prise en charge des aînés, dans les sociétés vieillissantes, est un service public devant être assuré par l’ensemble de la communauté nationale, et rejoindrait d’une certaine manière les analyses autour d’un revenu universel.

Ces trois mesures pourraient être mieux consolidées par le renforcement de la bonne gouvernance au niveau de la gestion des caisses.

Comptes notionnels / Système par points
 

• Comptes notionnels : les cotisations payées alimentent un compte «notionnel», c’est-à-dire virtuel. Chaque année, le montant accumulé est réévalué en fonction d’une indexation sur l’inflation, ou l’évolution des salaires, ou le PIB… A la retraite, ce capital virtuel détermine le montant de la pension annuelle. 
• Système par points : les cotisations versées permettent d’acheter des points. Ces points sont accumulés tout au long de la vie active. Au départ à la retraite, ils sont convertis en pension selon leur nombre et selon le prix de vente du point. Le prix d’achat du point et celui de vente sont fixés annuellement par les décideurs du système de façon à préserver l’équilibre budgétaire

Houyem Chekki Cherni^(*)

(*) Cette «note de politique économique» fait partie d’une série  réalisée dans le cadre de NABES Lab  destinée à enrichir le débat économique en Tunisie. Ces notes sont basées sur les meilleures recherches économiques disponibles et les auteurs sont des chercheurs universitaires.  Les points de vue présentés sont ceux  des auteurs et ne représentent aucunement  ceux de NABES.

NABES est la  North Africa Bureau of Economic Studies Intl, une institution d’études et de recherches économiques dirigée par Mustapha K. Nabli.