L'ONU et le désarmement

Longtemps appelé « droit de la paix », le droit international a longtemps toléré le recours à la force dans les relations entre ses sujets, les Etats. Il leur reconnaissait même un droit souverain de recourir à la guerre (jus ad bellum)¹.

Ce n’est qu’avec le Pacte général de renonciation à la guerre² (dit Pacte Briand – Kellog)³ que la guerre est, pour la première fois de l’histoire de l’humanité, mise hors la loi, cependant, une mise hors la loi éphémère qui a vite fait long feu puisque, dix ans après la conclusion du Pacte, éclatait la deuxième guerre mondiale.

Ce n’est donc qu’avec l’établissement de l’ONU que « l’adieu aux armes»⁴ est proclamé. En effet, la Charte de San Francisco interdit le recours à la menace ou à l’emploi de la force et surtout institue un système novateur de sécurité collective. Cette évolution, même si elle est restée largement d’ordre simplement conceptuel, constitua une avancée décisive par rapport au système du Pacte de la SDN qui révéla rapidement ses limites en raison de son approche «partielle et inachevée»⁵. Ainsi, « il avait paru aux auteurs de la Charte qu’il était à la fois plus réaliste et plus efficace de charger les Etats les plus puissants, regroupés dans un ’Conseil de sécurité’, de la responsabilité du maintien et du rétablissement de la paix»⁶. Le principe de l’unanimité absolu, en vigueur dans le cadre de la SDN, avait laissé la place à l’unanimité des membres permanents du Conseil de sécurité, mais là encore l’espoir fut vite déçu.

Aujourd’hui, la communauté internationale ne se fait plus d'illusions à propos de l'idéal souvent caressé d'une «paix perpétuelle»⁷ . Elle s'attache, faute de mettre effectivement un terme au recours à la menace ou à l’emploi de la force, à rendre les guerres moins dévastatrices et moins violentes, notamment par la recherche du désarmement.

Etymologiquement, et selon le dictionnaire de l’Académie française, le terme désarmement est un nom masculin apparu au XVIe siècle dérivé du verbe désarmer. Il signifie l’«action de désarmer quelqu'un». Quant au verbe désarmer, apparu au XIe siècle, il signifie «dépouiller quelqu'un de son armure». En Droit international, et toujours d’après le même dictionnaire, «Désarmer un pays, c’est réduire partiellement ou en totalité son potentiel militaire»⁸.  Quant au terme désarmement, il désigne « l’action de désarmer ; résultat de cette action ». On dit, « exiger le désarmement d'une garnison au terme d'une capitulation. Procéder au désarmement d'une troupe. Le désarmement des prisonniers, des rebelles. Décider le désarmement d'une forteresse»⁹.

Si on passe à la terminologie proprement dite du droit international, le terme désarmement peut avoir une signification restrictive et une autre extensive :

• Il s’agit tout d’abord, du « processus résultant de toute mesure entraînant la suppression des armements ou d’une arme particulière»¹⁰.
• Il s’agit ensuite, et plus généralement, du « processus visant simplement à une diminution du niveau d’armement existant»¹¹ .

Ainsi, et au sens propre du terme, le désarmement «correspond à une diminution du volume absolu -nombre d’armes, puissance de feu- des armements des Etats»¹².

Ainsi définie, la notion de désarmement est à distinguer de notions voisines :

• Tout d’abord, elle doit être distinguée de la notion de maîtrise des armements, notion d’origine anglo-saxonne  (arms control), liée à la course aux armements qui a caractérisé la période de la guerre froide, mais qui se poursuit toujours. Cette notion désigne les pourparlers (Talks) engagés par les deux superpuissances pour ralentir la cadence de l’armement mais sans destruction des stocks existants. Ces pourparlers ont débouché sur les célèbres accords SALT I¹³  et SALT II¹⁴ .

Le désarmement général, une utopie

Au sens strict, donc, sont considérées comme des mesures de désarmement celles qui «aboutissent à la destruction de stocks d’armes existants, et non pas celles qui se contentent d’en limiter ou d’en interdire l’usage»¹⁵. Il reste que cette acception ne couvre pas véritablement la notion de désarmement. Il s’agit de limitation et de réduction des armements existants mais nullement de destruction de tous les armements et de l’interdiction de réarmement. Il reste que le désarmement général et complet reste largement une de ces utopies qui permettent à l’Humanité de garder un certain optimisme quant à son devenir.  Dans cet ordre d’idées, la maîtrise des armements est envisagée comme un préalable à un désarmement qui toucherait soit un ou plusieurs types déterminés d’armes soit l’ensemble des arsenaux militaires de tous les Etats.

Ensuite, la notion de désarmement doit être distinguée de la notion de démilitarisation. Cette dernière désigne le fait d’interdire sur une zone géographique déterminée la présence de forces armées ou d’installation militaires ou encore d’activités militaires de toutes sortes (manœuvres, essais d’armes, etc.)

Enfin, la notion de désarmement doit être distinguée de la notion de dénucléarisation. Cette dernière désigne le fait d’interdire dans une zone géographique déterminée la fabrication, le stockage, le passage ou l’essai d’armes nucléaires.

Comme plusieurs autres notions de droit international, la notion de désarmement se trouve en collision permanente avec la notion de souveraineté de l’Etat. En effet, la détention d’armes est intimement liée à la puissance de l'Etat (potestas)  à l'échelle interne et internationale. Détenteur du monopole du recours légitime à la contrainte armée, l’Etat a besoin d’armes pour maintenir l’ordre public et par la même interdire à ses citoyens la détention d’armes. Se remettant à l’Etat pour assurer leur sécurité, les individus et les groupes renoncent à leur droit de détenir des armes¹⁶. De même, la protection de l’intégrité territoriale et de l’indépendance autorisent l’Etat à avoir toutes sortes d’armes lui permettant d’exercer son droit naturel de légitime défense. Les armes seraient, pour employer une expression de Jean Bodin, un attribut de la souveraineté. Dépouiller un Etat de ses armes serait donc une atteinte à sa souveraineté.

Un moyen de châtier les vaincus

L’évolution du droit international depuis la fin de la deuxième guerre mondiale et la mise en place du système onusien a permis de relativiser la notion de souveraineté de manière à ce qu’elle ne constitue plus un obstacle insurmontable au désarmement.

Rappelons que le désarmement a pu être, au lendemain de la première guerre mondiale, un moyen de châtier les vaincus. Cette vision avait des inconvénients manifestes, et mêmes très graves. Elle avait abouti à un résultat inverse en accentuant le sentiment d'injustice et d’infamie chez les vaincus et ne se fondait que sur le droit de la force, droit que s'arrogeaient les vainqueurs de neutraliser les vaincus et de leur ôter toute capacité de nuisance. D'ailleurs, c'est sur la thématique de l'humiliation subie par l'Allemagne que le parti national-socialiste allemand a axé son discours durant les années 30 du siècle dernier pour mettre en cause le Traité de Versailles et les limitations imposées à la souveraineté allemande suite à la défaite de 1918. Mais, si on va plus loin, on découvrira que derrière ce désarmement se profilait également l'idée de sanctionner l'usage irrationnel et irresponsable de la force armée. 

La prise de conscience des dangers des armements pour la paix a commencé à pointer de manière assez nette durant la première guerre mondiale. L'idée que des concessions et des limitations consenties  et réciproques étaient nécessaires pour réduire les armements commençait à prendre forme. Pour cette raison, l'objectif de réduction et de contrôle des armements a été expressément inscrit dans le Pacte de la Société des Nations comme condition de la paix et un système ingénieux de contrôle a été mis en place à cet effet¹⁷. Il y' avait, enfin, le constat que trop d'armes et d'armements conduit immanquablement à la guerre. En effet, le surarmement rend plus grande l'importance et le poids des militaires et pousse de manière assez inconsciente, paradoxale et insensée à justifier l'acquisition et le développement de trop d'armes par leur utilisation effective¹⁸. Par ailleurs, l’accumulation d'armes de part et d'autre des frontières réduit la confiance entre les Etats et les peuples et fait craindre à chaque Etat d'être agressé avec des armes et des technologies militaires qu'il ne possède ou ne maîtrise pas.

Malgré l’insistance du Pacte, les tentatives de désarmement ont rapidement tourné court¹⁹. Une deuxième guerre mondiale éclatera moins de vingt ans après la fin de la première et son bilan sera encore plus lourd²⁰  que celui, déjà très lourd, de la Grande guerre²¹. L’industrie de l’armement mettra à la disposition des belligérants des armes de plus en plus sophistiquées, de plus en plus destructrices et de plus en plus meurtrières. La fin de la guerre verra le lancement par les Etats-Unis de deux bombes atomiques sur les villes japonaises d’Hiroshima et de Nagasaki avec un bilan de destructions, de blessés et de morts affligeant²² et d’indicibles souffrances pour la population qui se poursuivent à ce jour.

L’échec de la SDN à éviter une nouvelle déflagration mondiale sera mûrement réfléchi par les rédacteurs de la Charte des Nations Unies. Le nouveau texte fondateur du nouvel ordre mondial souligne d'emblée dans le préambule la résolution des «peuples des Nations Unies» à «préserver les générations futures du fléau de la guerre, qui deux fois en l'espace d'une vie humaine, a infligé à l'humanité d'indicibles souffrances » et à « accepter des principes et instituer des méthodes garantissant qu'il ne sera pas fait usage de la force des armes, sauf dans l'intérêt commun». Cependant, la Charte observe un bien curieux silence sur le désarmement. Contrairement au Pacte, la Charte ne contient aucune disposition, ni dans le préambule ni dans le dispositif, consacrant l’idéal de désarmement. Les seules références de la Charte, au désarmement sont celles contenues, de manière bien timide, il faut l’avouer, d’abord dans l’article 11 qui dispose que: «l’Assemblée générale peut étudier les principes généraux de coopération pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales, y compris les principes régissant le désarmement et la réglementation des armements» et ensuite dans l’article 26 qui traite de certaines fonctions du Conseil de sécurité de l’ONU et qui dispose que : « afin de favoriser l’établissement et le maintien de la paix et de la sécurité internationales en ne détournant vers les armements que le minimum des ressources humaines et économiques du monde, le Conseil de sécurité est chargé, avec l’assistance du Comité d’état-major prévu à l’article 47, d’élaborer des plans qui seront soumis aux Membres de l’Organisation en vue d’établir un système de réglementation des armements». Malgré le peu d’enthousiasme manifesté par la Charte à l’égard de la question du désarmement de manière générale, et de la question de la réglementation des armements de manière particulière, on pouvait espérer une action onusienne soutenue et efficace en la matière fondée sur une importante production normative qui couvre toutes sortes d’armes et prévoit dans les détails les mécanismes de désarmement, de contrôle, de vérification et de sanction. Mais plus de soixante ans après la création de l’ONU, force est de constater une véritable léthargie de l’Organisation.

L'impuissance de l'ONU

Faute de désarmer ses Etats membres, c’est l’ONU elle-même qui s’est trouvée désarmée. Ce constat de carence et d’inefficacité n’est pas nouveau. A peine eut elle le temps de s’installer et de mettre en place ses institutions, l’ONU s’est trouvée en porte-à-faux lorsque la guerre froide s’est installée entre les deux super-puissances de l’époque : les Etats-Unis et l’URSS. L’ONU a, certes,  très tôt voulu lancer une action en matière de désarmement²³. Mais « la guerre froide a bloqué toutes les propositions visant à mettre en place une véritable conférence internationale traitant du désarmement»²⁴ L’ONU a donc été paralysée par un contexte politique tendu. On s’attendait donc à ce que la fin de la guerre froide permette à l’ONU de jouer un rôle plus actif dans la réalisation de l’objectif du désarmement. En réalité, l’évolution n’a pas été spectaculaire et à la paralysie engendrée par le monde bipolaire s’est substituée une sorte de marginalisation, si ce n’est une instrumentalisation de l’effort de désarmement engendrés par le monde unipolaire post guerre froide.

Dans ces conditions, quel est le rôle exact joué par l’ONU aujourd’hui en matière de désarmement ?

Ainsi le bilan de l’ONU en matière de désarmement est à notre avis très mitigé aussi bien au niveau normatif, qu’au niveau opérationnel mais si le bilan normatif et opérationnel de l’ONU en matière de désarmement est modeste, il n’est pas permis d’aller jusqu’à croire que l’ONU n’a joué ou ne joue aucun rôle en cette matière. L’Organisation mondiale remplit une fonction référentielle permanente  salutaire. Le débat thématique sur le « Désarmement et la sécurité mondiale : les défis de la communauté internationale et le rôle de l’ONU» qui s’ouvre aujourd’hui même à New York en est la meilleure illustration.

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¹Droit de faire la guerre, défini comme étant : «  le droit de mettre fin à l’état de paix avec ses voisins chaque fois qu’il le souhaitait, et de livrer une guerre sous n’importe quel prétexte, voire même sans prétexte », MCDONALD (Ronald St John), « L’emploi de la force par les Etats en droit international », In, BEDJAOUI (Mohamed Dir), Droit international : Bilan et perspectives, Paris, Pedone, Unesco, 1991, p. 770.

²A la suite de la première guerre mondiale, le Pacte de la  SDN, n’a pas interdit le recours à la guerre. Il lui apporta quelques limitations infimes. Il s'est contenté d'affirmer dans le préambule qu'il "importe" que les Hautes Parties Contractantes acceptent "certaines obligations de ne pas recourir à la guerre". Par cette manière, le Pacte opérait une distinction entre les guerres interdites, dont notamment la guerre d'agression prévue par L'article 10, et les guerres non interdites et donc licites.

³Signé à Paris le 26 août 1928, le Pacte qui est entré en vigueur le 24 juillet 1929, comportait 63 pays signataires dont l’Allemagne, les États-Unis, la France, la Grande-Bretagne, l’Italie, le Japon, la Belgique et la Pologne.

⁴Expression utilisée par Mohamed Bedjaoui dans l’avertissement de son cours général à l’Académie de droit international, l’Humanité en quête de paix et de développement, RCADI, 2004, Tomes 324 et 325, p. 49.

^₅Ibid,, p:54.
⁶Ibidem.
⁷Cf. Emmanuel KANT, Projet de paix perpétuelle, collection Mille et Une Nuits, n°327, traduction de Karin Rizet. Paris, 2001.       
⁸http://atilf.atilf.fr/dendien/scripts/generic/cherche.exe?95;s=1453963590;;
⁹http://atilf.atilf.fr/dendien/scripts/generic/cherche.exe?22;s=1453963590;;
¹⁰SALMON (Jean). Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, Bruylant, AUF, 2001, p. 327.
¹¹Idem.
¹²DAILLIER (P.), PELLET (A.) et FORTEAU (M.), Droit international public, Paris, L.G.D.J-Lextenso, 2009, 8e édition, p. 1131.
¹³Signés le 26 mai 1972,  à Moscou, les traités SALT I sont signés entre les Américains (Richard Nixon) et les Soviétiques (Leonid Brejnev) et se composent de deux volets :
-Un accord provisoire de cinq ans sur la limitation de la fabrication d'armes stratégiques et de l'installation des rampes de lancement de missiles balistiques (missiles souvent désignés par l'abréviation ICBM).
-Le traité ABM prévoit la limitation des missiles antimissiles ABM (anti missiles balistiques).
¹⁴Le 18 juin 1979 à Vienne, Jimmy Carter pour les Américains et Léonid Brejnev pour les Soviétiques signent le traité SALT II. Celui-ci apporte des limitations supplémentaires par rapport à SALT I et définit un plafond précis de bombardiers et de lance-missiles tolérés, ce qui implique la destruction du surnombre. Le traité n’entrera jamais en vigueur. Il a cependant été respecté dans la pratique.
¹⁵DAILLIER (P.), PELLET (A.) et FORTEAU (M.), Op.cit, p. 1131.
¹⁶Jean Jacques Rousseau dans le chapitre IV du Contrat social, intitulé du Pacte social, apporte une réponse originale à la question qu’il a soulevée au tout début du Contrat Social : « Je veux chercher si, dans l’ordre civil, il peut y avoir quelque règle d’administration légitime et sûre (...) » (Préface au premier livre). En d’autres termes : comment est-ce que une autorité quelconque peut être imposée de manière légitime à un peuple ? « Trouver une forme d’association qui défende et protège de toute la force commune la personne et les biens de chaque associé, et par laquelle chacun, s’unissant à tous, n’obéisse pourtant qu’à lui-même, et reste aussi libre qu’auparavant. Tel est le problème fondamental dont le Contrat social donne la solution. »
¹⁷Articles 8 et 9 du Pacte.
Article 8- 1. « Les Membres de la Société reconnaissent que le maintien de la paix exige la réduction des armements nationaux au minimum compatible avec la sécurité nationale et avec l'exécution des obligations internationales imposée par une action commune.
2. Le Conseil, tenant compte de la situation géographique et des conditions spéciales de chaque État, prépare les plans de cette réduction, en vu de l'examen et de la décision des divers Gouvernements.
3. Ces plans doivent faire l'objet d'un nouvel examen et, s'il y a lieu, d'une révision tous les dix ans au moins.
4. Après leur adoption par les divers Gouvernements, la limite des armements ainsi fixée ne peut être dépassée sans le consentement du Conseil. .. »
Article 9 : « Une Commission permanente sera formée pour donner au Conseil son avis sur l'exécution des dispositions des articles 1 et 8 et, d'une façon générale, sur les questions militaires, navales et aériennes ».
¹⁸Selon certaines théories militaires de l'époque, l'efficacité des nouvelles armes ne pouvait être testée que sur les champs de bataille.
¹⁹La Conférence pour la réduction et la limitation des armements de 1932-34 a réuni les États membres de la Société des Nations, les États-Unis et l'Union soviétique, en vue de la réalisation de l’objectif du désarmement. Elle eut lieu à Genève, publiquement entre 1932 et 1934, puis se poursuivra discrètement jusqu'à mai 1937.
Les négociations furent interrompues lorsque Hitler retira l'Allemagne de la table de la conférence, et se retira également de la société des Nations en octobre 1933.
²⁰On estime que ce conflit a fait 40 à 60 millions de victimes, c'est-à-dire 4 à 5 fois plus que la 1ère guerre mondiale.
²¹Le nombre des pertes humaines de Première Guerre mondiale militaires et civiles s'élève à plus de 40 millions, 20 millions de morts et 21 millions de blessés. Ce nombre inclut 9,7 millions de morts pour les militaires et près de 10 millions pour les civils. Les Alliés de la Première Guerre mondiale perdent plus de 5 millions de soldats et les Empires centraux près de 4 millions.
²²Les bombardements atomiques de Hiroshima et Nagasaki ont eu lieu les 6 et 9 août 1945 après que les dirigeants japonais eurent décidé d'ignorer l'ultimatum de Potsdam. Le nombre de décès est difficile à définir et seules des estimations sont disponibles. Le Département de l'Énergie des États-Unis (DOE) avance les chiffres de 70 000 personnes pour Hiroshima et de 40 000 personnes pour Nagasaki, tuées par l'explosion, la chaleur, et l'incendie consécutif. Pour sa part, le musée du mémorial pour la paix d'Hiroshima avance le chiffre de 140 000 morts, pour la seule ville d'Hiroshima.
²³Plan Baruch au sein de la Commission de l’énergie atomique. Cf. DAHAN (P.), « La Conférence du désarmement : fin de l’histoire ou histoire d’une fin ? », A.F.D.I., 2002, p. 199.
²⁴Idem

Rafaâ Ben Achour
Professeur à la faculté des sciences juridiques, politiques et sociales de Tunis
Directeur de l’Unité de recherche en droit international et juridictions internationales
Membre de la Commission de l’Union africaine sur le droit international