Rafaâ Ben Achour: Vers plus de transparence dans l’exercice du droit de veto au sein du Conseil de sécurité

Il est de notoriété publique que le droit de veto attribué aux cinq membres permanents du Conseil de sécurité (CS) est l’une, sinon la raison fondamentale du dysfonctionnement et de paralysie du CS, outre son caractère attentatoire au principe de base de l’ONU à savoir le principe de l’égalité souveraine des États membres.

En effet, en vertu de l’article 27 de la Charte de San Francisco sus-indiqué, «Les décisions du Conseil de sécurité sur toutes autres questions sont prises par un vote affirmatif de neuf de ses membres dans lequel sont comprises les voix de tous les membres permanents, étant entendu que, dans les décisions prises aux termes du Chapitre VI et du paragraphe 3 de l'Article 52, une partie à un différend s'abstient de voter». Pour rappel, l’abstention d’un membre permanent du CS n’est pas considérée comme un vote négatif (veto) et n’empêche pas la décision d’être adopté.

Durant les 76 ans de la vie de l’ONU, la majorité des veto au CS ont été exercés parl’URSS. Entre 1946 et février 2022, sur 210 propositions de résolution bloquées par un veto, 117 ont fait l'objet d'un veto de l'URSS puis de la Russie (dont 13 conjointement avec la Chine) ; 82 des États-Unis (dont 22 avec le Royaume-Uni et/ou la France) ; 29 du Royaume-Uni (dont 24 avec les États-Unis et/ou la France) ; 16 de la France (dont 15 avec les États-Unis et/ou le Royaume-Uni) ; 16 de la Chine (dont 8 avec la Russie), incluant un usage du veto par Taïwan qui occupa le siège de la Chine jusqu'en 1971. 76des vetos soviétiques et russes ont été émis avant la fin de la guerre froide, entre 1946 et 19911. 53 % des vetos américains ont bloqué une résolution concernant Israël. 45 vetos russes ou soviétiques ont bloqué une résolution américaine, tandis que 8 vetos américains ont bloqué une résolution russe ou soviétique.

Pour contourner les veto soviétiques, les États-Unis ont fait adopter la résolution n° 377 (A) (V) intitulée «Union pour le maintien de la paix» connue sous le nom de résolution Acheson (du nom du Secrétaire d’État américain). En vertu de cette résolution, dans les cas où, du fait que l’unanimité n’a pas pu se réaliser parmi ses membres permanents, le CS manque à s’acquitter de sa responsabilité principale dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales, l’Assemblée générale se saisira de la question. Des dispositions de procédure et de fond y sont suggérées. Premièrement, si l’Assemblée ne siège pas à ce moment-là, elle pourra se réunir en session extraordinaire d’urgence à la demande du Conseil de sécurité ou de la majorité de ses propres membres. Deuxièmement, pareille session sera convoquée en vue de faire des recommandations appropriées sur « les mesures collectives à prendre, y compris […] l’emploi de la force armée en cas de besoin ». Comme les termes de cette résolution le révèlent clairement, l’Assemblée générale ne pourra jamais se substituer entièrement au Conseil de sécurité en la matière.

Lors de la 69e séance (26 avril 2022) de la 72ème session actuellement en cours de l’Assemblée générale des Nations unies (AG), l’organe plénier de l’Organisation des Nations unies a décidé qu’il convoquera désormais une séance dans les 10 jours ouvrables suivant l’exercice du droit de veto par un ou plusieurs membres permanents du Conseil de sécurité (CS), afin de tenir un débat sur la situation au sujet de laquelle le veto a été opposé, sous réserve que l’AG ne tiennent pas de session extraordinaire d’urgence sur cette situation.

C’est là, la substance du projet de résolution présentée par le Liechtenstein et une centaine de délégations, dont trois membres permanents du CS (les États-Unis, la France et le Royaume-Uni), alors que les deux autres membres permanents du CS (la Fédération de Russie et la République populaire de Chine) ne se sont pas joints aux auteurs de la résolution.

La résolution (A/Res/76/262)du 22 avril 2022,adoptée par consensus, est intitulée «Mandat permanent permettent à l’Assemblée générale de tenir un débat en cas de recours au droit de veto». Elleprévoit la convocation de l’AG « dans les dix jours ouvrables suivant l’opposition d’un ou plusieurs membres permanents du Conseil de sécurité, pour tenir un débat sur la situation dans laquelle le veto a été exprimé». Elle prévoit également d’inscrire à l’ordre provisoire de la 77e session de l’AG une question intitulé «Exercice du droit de veto», tout en notant que la résolution et ses dispositions sont «sans préjudice des négociations intergouvernementales sur la réforme du Conseil de sécurité».

L’adoption de cette résolution qui intervient deux mois après que la Fédération de Russie ait exercé son veto contre un projet de résolution du CS exigeant qu’elle retire «immédiatement, complètement et sans condition» toutes ses forces militaires du territoire ukrainien, a été saluée par plusieurs délégations qui se sont félicité de son timing, jugé opportun. Pour certains États membres,«Le veto n’est pas la pierre angulaire des Nations Unies, mais sa pierre tombale » (Costa Rica). Pour eux, cette résolution constitue un pas historique vers la responsabilité et la transparence et vers une relation complémentaire et réciproque entre l’Assemblée et le Conseil.  Le délégué costaricain a souligné que « jusqu’à présent, cette relation a été un monologue à un sens unique, jamais un dialogue.  Désormais, il en sera autrement». Le délégué du Mexique est allé jusqu’à estimer qu’«avec ce texte, c’est l’Assemblée générale qui aura le dernier mot». 

D’autres délégations ont exprimé des réserves.  Elles ont regretté notamment, que la question de la réforme globale du CS soit encore en suspens nonobstant ce que l’AG avait recommandé en 2008 pour que les cinq aspects de la réforme du CS soient traités de manière globale. Enfin, d’autres délégations ont souligné la portée pratique limitée de la résolution dans la mesure où elle ne changera ni la portée, ni la substance, ni les effets du veto. Pour le représentant du Gabon, le vote de la résolution a tout l’air d’un « sparadrap enrobant une tumeur».

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L’adoption de cette résolution est importante et constitue une avancée, bien que timide et limitée, dans la voie de la réforme du CS et des effets nuisibles à sa responsabilité principale de maintien de la paix et de la sécurité internationales. Elle introduit, si elle est respectée, un peu plus de transparence dans l’exercice de ce droit exorbitant reconnu aux cinq membres du CS. Peut-être que l’obligation d’explication de leur vote négatif les incitera-t-elle à un plus de retenue dans leur recours au veto.

Rafaâ Ben Achour