Législation économique en Tunisie et Etat d’exception: Le bilan 2021-2022
Par Najet Brahmi Zouaoui. Professeure à la Faculté de Droit et des Sciences politiques de Tunis. Directrice de la Chaire ALECSO pour l’arbitrage commercial et international.
1- Le droit, appelé à régir les relations entre les Hommes au sein d’une société, a toujours à répondre des choix, stratégies et politiques de ceux qui décident à l’époque où l’on doit faire la loi. Mais le droit doit aussi répondre du modèle de la société qu’il va gouverner. C’est un compromis entre le social et le politique. La règle n’est pas sans souffrir des exceptions. C’est le cas lorsque les décideurs sont entièrement pour faire de la loi la leur et témoignant de leur propre visions et logiques !(1) Mais c’est aussi le cas lorsque le modèle de société change et impose en conséquence un changement de la règle de droit(2). L’interférence entre le politique et le social reste cependant toujours de mise bien qu’à des degrés différents. Cela est vrai lorsque la société est en état normal. Il en serait autrement lorsque la société est appelée à subir l’influence d’un Etat d’exception. Le politique devrait, dans ce dernier cas, présider au social et lui édicter sa propre loi. La loi de l’exception qui ; comme son nom l’indique, va répondre de conjonctures et de stratégies et politiques d’exception ! Cette loi ; si elle s’impose pour un retour rapide à l’Etat normal dans le pays où l’Etat d’exception est décrété, n’en reste moins source de critiques et d’hésitations. Celles-ci seraient d’autant plus justifiées qu’appelée à régir la société pour une période et des besoins bien déterminés, la loi d’exception risque de déroger à ce double impératif. Le risque y serait lorsque la loi d’exception impacte fondamentalement la législation en vigueur qui se trouve parfois carrément neutralisée ! Une lecture dans la législation économique telle que décrétée en Tunisie depuis le 25 juillet 2021(3) permet de soulever toutes ces questions notamment celles liées à sa commodité par rapport aux besoins auxquels elle devait répondre.
2- Mais dans la mesure où l’Etat d’exception en Tunisie a vu naitre une nouvelle constitution, la question sur la conformité entre la législation d’exception et la nouvelle constitution semble s’imposer pour au moins deux raisons. L’absence au moment où la constitution devait entrer en vigueur d’une instance de contrôle de la constitutionnalité des lois d’une part, et la discordance patente entre certaines dispositions de la constitution d’une part et certains décrets lois qui lui sont antérieurs de l’autre. Une analyse de la législation économique pendant l’Etat d’exception en Tunisie semble alors susciter un double intérêt. Celui d’une analyse de la législation économique en tant que telle par rapport à l’idéal d’un Etat d’exception d’une part et celui d’une confrontation entre la législation économique et la nouvelle constitution en Tunisie de l’autre. Dans sa première dimension, l’étude révèlera une très forte dose de morale qui marque la législation économique pendant l’Etat d’exception(I). Et dans sa deuxième dimension, l’étude invite à s’interroger sur la confirmation en Tunisie du modèle économique libéral ; une confirmation que certains nouveaux textes semblent menacer ! (II). Des préalables indispensables semblent cependant tenir d’une définition des paramètres de cette étude (III)
I-L ’Etat d’exception, la législation économique et la nouvelle constitution en Tunisie: Quels paramètres ?
3- Les trois termes appellent à être bien définis. Certes des définitions techniques suffisent pour introduire cette étude. Cependant, l’œuvre semble inviter beaucoup plus à une détermination des notions que des définitions. Pour le premier terme en l’occurrence « la législation économique », il serait indiqué de tracer une ligne de démarcation entre la législation économique et le droit économique. Les deux termes, s’ils se croisent ; sont loin de se réduire à l’identité. Pour le deuxième, à savoir l’Etat d’exception, le droit tunisien invite à s’interroger sur la conception. Quelle conception ce droit ferait –il de l’Etat d’exception.
1- L’Etat d’exception
4- Annoncé par le Président de la République en date du 25 juillet 2021 en Tunisie, l’Etat d’exception était dans le discours du Président justifié par l’article 80 de la constitution du 27 janvier 2014 qui prévoyait alors que : « En cas de péril imminent menaçant l’intégrité nationale, la sécurité ou l’indépendance du pays et entravant le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ,le Président de la République peut prendre les mesures qu’impose l’Etat d’exception ,après consultation du Chef du Gouvernement, du Président de l’Assemblée des représentants du peuple et après en avoir informé le Président de la Cour constitutionnelle .Il annonce ces mesures dans un message au peuple.
Ces mesures doivent avoir pour objectif de garantir, dans les plus brefs délais, le retour au fonctionnement régulier des pouvoirs publics. ».
5- L’Etat d’exception est donc expressément consacré par l’article 80. Il n’y est pas expressément défini. Une définition pourrait cependant être recherchée dans les éléments de l’Etat d’exception tels que retenus par cet article. Il s’agit respectivement du péril imminent, de la menace de la sécurité ou de l’indépendance du pays et de l’entrave du fonctionnement régulier des pouvoirs publics. Les trois éléments sont cumulatifs et concourent tous à la définition de l’Etat d’exception. Celui-ci, sitôt décrété, a généré une panoplie de mesures d’exception dont les principales sont régies par le décret présidentiel n° 2021/117 portant mesures d’exception(4) et qui continue à s’appliquer à ce jour en Tunisie.
6- Polémique, le décret présidentiel n° 2021/117 règlemente les trois pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire pendant l’Etat d’exception. Il investit le Président de la République du pouvoir de légiférer et maintient le gel de l’activité du parlement tel que décidé en date du 25 juillet 2021(5) .Aussi et sur la base de ce décret Présidentiel, plusieurs nouveaux textes juridiques ont été décrétés. Nombreux sont ceux qui revêtent un caractère économique.
2- La législation économique
7- Plus restrictive que le droit économique, la législation économique s’accommode de deux conceptions différentes. Une conception restrictive dans laquelle ladite législation s’en tient aux seuls textes qui régissent l’activité économique dans son sens le plus restreint synonyme des actes et acteurs économiques. Et une conception extensive qui s’étend pour inclure tous les textes en relation avec la vie économique. Il s’agit en d’autres termes de textes liés à l’activité économique dans sa conception la plus générale. C’est cette dernière conception de la législation économique qui sera retenue dans le cadre de cette étude. Une série de textes peut alors être dégagée. On en retient notamment les trois décrets lois n° 13,14 et 15 décrétés le 20 Mars 2022 et portant respectivement réconciliation pénale et affectation de ses ressources(6), lutte contre la spéculation(7) et sociétés communautaires(8) ainsi que le décret présidentiel n° de la portante suppression des autorisations économiques(9).
8- Traduisant des choix fondamentaux du législateur, ces quatre textes n’ont pas été observés d’un même œil de la part des observateurs et commentateurs. A présent, l’étude de ces différents textes revêt un intérêt économique majeur vu la promulgation de la nouvelle constitution en Tunisie. La question de l’harmonie de la législation économique telle que ci-haut soulignée avec la nouvelle constitution est, entre autres questions juridiques, soulevées.
3- La nouvelle constitution en Tunisie
9- Proclamé par le Président de la République, le projet d’une nouvelle constitution n’a pas tardé à voir le jour. Le texte de cette dernière a été décrété en vertu du décret Présidentiel n°2022/578 du 30 juin 2022 portant publication du projet de la nouvelle constitution objet du référendum du lundi 25 juillet 2022(10). Son entrée en vigueur aura lieu, aux termes de son article 139, à la date de la proclamation définitive par l’instance supérieure des élections, des résultats du référendum du 25 juillet 2022.Dans le domaine législatif, c’est le décret présidentiel n° 2021/117 du 22 septembre 2021 qui continue à s’appliquer jusqu’à prise de fonction du nouveau parlement .Au fond, la nouvelle constitution reprend à son compte plusieurs dispositions de la constitution de 2014 notamment en matière de droits et libertés. Elle érige le développement économique au rang d’un choix fondamental. Dans son préambule, on lit que : « Nous sommes décidés à renforcer le développement économique et social dans le cadre d’un environnement sain et loin de toute cause de pollution ». La lutte contre la corruption tient par ailleurs d’un souci majeur du législateur tunisien qui érige la fraude fiscale au rang d’une infraction pénale. Cette lutte contribuerait à un meilleur développement économique.
10- Envisagée dans son intégralité synonyme de décrets lois, décrets présidentiels et constitution, la législation économique tunisienne à l’Etat d’exception serait marquée par une nette volonté de moraliser la vie économique dans le pays. Elle se démarque en large partie du dispositif légal jusque-là en vigueur et invite, sur plusieurs de ses aspects, à s’interroger aussi bien sur son opportunité que sur sa faisabilité.
II- Pour une meilleure moralisation de la vie économique !
11- L’Etat d’exception devait rétablir de l’ordre aux objectifs malmenés et bafoués de la révolution du 14 janvier 2011 dont notamment la liberté et la dignité. « Les dix ans passées (2011-2021) ont malheureusement révélé un abus regrettable des biens publics chose qui a contribué à la dégradation de la société tunisienne tous azimut »(11). Le choix est donc pour restaurer les idéaux bafoués. Le législateur tunisien a alors frappé fort sur les mains des « hors la loi ». Dans son intégralité, la législation économique est marquée par un recours frappant à la règle pénale(A). Dans le décret-loi n° 2022/13 portant réconciliation économique, le choix a porté sur la réconciliation sociale au lieu et place de la condamnation (B).
A) Une tendance affirmée vers la pénalisation
12- C’est le décret-loi n° 2022/14 relatif à la lutte contre la spéculation illicite qui incarne la marque de la tendance législative vers la pénalisation. Composé de 28 articles, ce décret-loi retient une définition trop extensive de la spéculation illicite(12). Le domaine de l’incrimination est du coup très large. Tout acteur économique, même exerçant le commerce à titre très incident pourrait tomber sous le coup dudit décret-loi(13). Il risque de lourdes peines pénales. Le chapitre dernier du décret-loi portant peines pénales érige la spéculation illicite au rang d’un crime. Et selon la gravité de l’acte incriminé, la peine varie, entre dix, vingt et trente ans de prison. Et lorsque, le spéculateur agit dans le cadre d’une bande ou détient la marchandise en vue de la faire intentionnellement sortir du territoire tunisien, il sera condamné à perpétuité(14).
13- Ainsi présenté, le dispositif pénal n’a pas manqué à susciter plusieurs réserves. Le texte serait de l’avis de certains auteurs une véritable menace à l’initiative privée. Nul ne saurait réellement entreprendre une activité économique s’il était menacé de prison ferme, pour un acte ou un autre ! La vie des affaires ne saurait s’accommoder de peines de prison aggravées et fermes. Le droit pénal économique n’était-il pas toujours présenté comme le droit pénal des affaires qui ne doit en aucun cas en freiner le jeu. Il va sans dire que la spéculation illicite est une infraction qui se rattache moins au droit pénal classique qu’économique.
B) Un choix confirmé de la réconciliation économique
14- Régie par le décret-loi n° 2021/13, « la réconciliation économique vise à substituer à l’action publique et à ses effets dont instruction, jugements et peines, une réparation pécuniaire ou la réalisation de projets nationaux ou régionaux ou locaux selon le besoin »(15). « Elle entraine, une fois exécutée, la purge de la situation légale du demandeur de la réconciliation de tout doute de corruption ainsi que sa réinsertion dans le domaine social et économique sur la base des principes de la transparence et de la loyauté »(16). Elle concerne les infractions portant sur les deniers publics, les biens de l’Etat, la corruption, le blanchiment d’argent, la fiscalité, la douane, le change, le marché financier et les établissements publics(17).
15- La réconciliation économique est assurée par la commission nationale de la réconciliation économique qui œuvre sous tutelle de la Présidence de la République. Ses membres sont désignés par un décret Présidentiel pour un mandat de six mois susceptibles de prolongation une seule fois(18). Cela veut dire que la commission doit finir les tâches qui lui reviennent au bout d’une année à partir de la nomination de ses membres. Se pose alors la question de savoir si les délais d’action de la commission sont suffisants pour permettre une meilleure réalisation de ses tâches. La question serait d’autant plus justifiée que pour mieux assurer ses tâches dont notamment l’évaluation et la détermination des montants que le demandeur de la réconciliation doit à l’Etat, la commission de la réconciliation économique peut « le cas échéant recourir à des experts »(19). Il va sans dire que la tâche de ces derniers n’est pas aisée. La pratique a toujours révélé une lenteur au niveau de la reddition des rapports d’expertise. Le demandeur de la réconciliation peut en tout cas contester devant la commission de la réconciliation économique les résultats de l’expertise(20). Et lorsque toutes les démarches de la réconciliation sont assurées, il sera à nouveau réinséré dans la société et est appelé à contribuer du développement économique de La Tunisie. De quel modèle économique aurait-il à répondre ? La législation économique décrétée pendant l’Etat d’exception serait source d’hésitation.
III- Quel modèle économique ?
16- Adhérent depuis longtemps au modèle économique libéral, La Tunisie est de plus en plus confirmée dans ce choix. Sa stratégie intensément affichée en faveur de la promotion des investissements étrangers en est le signe le plus révélateur. La suppression au mois d’avril 2022 des autorisations administratives pour exercer l’activité économique répond parfaitement du choix économique libéral du législateur tunisien. Il est cependant quelques textes qui ; loin de confirmer ce choix, en permettent l’hésitation. Il en va particulièrement du décret-loi n°2022/15 portant sociétés communautaires qui ; de l’avis de certains commentateurs, renvoie au régime des corporations tel que connu de la Tunisie de la fin des années soixante du siècle dernier. Aussi et en vue de mettre en perspective l’apport de ce décret-loi, il y’a lieu de définir la notion de sociétés communautaires d’une part et de souligner dans quel sens serait-elle source de repli par rapport au modèle économique libéral de l’autre.
17- Au sens de l’article 1er du décret-loi n° 2022/15 portant sociétés communautaires, il est prévu que « ce décret-loi vise à déterminer le régime juridique des sociétés communautaires ». « Est réputée société communautaire au sens de ce décret-loi, toute personne morale créée par un ensemble des habitants d’une région bien déterminée et qui vise à réaliser la justice sociale et la répartition égale des richesses à travers un exercice collectif d’une activité économique dans la région où ils résident »(21). « Les sociétés communautaires visent à réaliser le développement régional notamment dans les délégations municipales conformément à la volonté collective des habitants et compte tenu des besoins de leurs régions ainsi que de leur spécificité ».(22)
Elles procèdent notamment au :
1- Lancement des projets économiques de nature à répondre des besoins des habitants et aux spécificités de la région.
2- La gestion et l’administration du ou des projets dans la région concernée.
3- La gestion et l’administration des terrains socialistes dans la limite des textes en vigueur.
4- La participation au mouvement de développement durable et à la bonne gouvernance conformément aux législations en vigueur ».(23)
18- Ainsi définies, les sociétés communautaires sont gouvernées par un ensemble de principes dont notamment:
• Le principe de la participation des citoyens au développement des régions où ils résident.
• La priorité de l’Homme ainsi que de la valeur du travail collectif sur le gain individuel.
• La réalisation des intérêts privés dans le cadre de l’intérêt collectif.
• Aucun participant ne peut avoir beaucoup plus qu’une part.
• Chaque participant ne peut avoir qu’une seule voix et ce quelle que soit la part de sa participation au capital de la société au moment où les décisions doivent être prises.
• L’équité entre les participants au niveau de la participation au capital social.
• L’adhésion libre et le retrait volontaire et la lutte contre toute forme d’exclusion sociale.
• Une propriété collective insusceptible de division.
• La répartition d’un pourcent entage des soldes sur les participants.(24)
19- Critiquable à plus d’un égard, la formulation de cet article permet de rattacher les sociétés communautaires à un modèle économique socialiste beaucoup plus libéral. Pour s’en convaincre, il suffirait de souligner la prédominance d’une part de la volonté collective sur l’initiative privée et de l’intérêt général de la collectivité sur celui des particuliers de l’autre ! La question qui se pose est alors de savoir si la Tunisie chemine vers de nouveaux choix économiques et si elle est en train de marquer un repli par rapport au modèle économique libéral et de renouer avec un choix socialiste des années soixante du vingtième siècle ? Ce ne serait semble-t-il pas le cas. Il suffirait pour s’en convaincre de rappeler le texte du décret présidentiel n°2022/317 de la portante suppression des autorisations administratives pour l’exercice des activités économiques(25) ainsi que la quête de la Tunisie d’une meilleure place en tant que partenaire et acteur économique prometteur et fiable. La tenue très récente à Tunis de la TICADE 2022 en est le signe le plus significatif. Comment donc concilier entre une ouverture économique proclamée et décidée d’une part et un conservatisme souligné au niveau de la législation relative aux sociétés communautaires de l’autre ? Une réponse pourrait être trouvée dans la logique de l’Etat de l’exception qui ; tout en étant exceptionnel, n’en est un pas moins sans chercher à assurer le retour dans les meilleurs délais à l’Etat ordinaire. Le caractère exceptionnel justifierait alors le choix des sociétés communautaires qui ; dans la logique du législateur de l’Etat d’exception, seraient de nature à restaurer une égalité rompue entre les Tunisiens dans la dernière décennie. C’est l’idée de la répartition égale des richesses qui devrait alors être maitresse ! Mais le fait que l’Etat d’exception n’est qu’exceptionnel et qu’il n’a pas aucune autre raison d’être que d’assurer le retour à l’Etat normal, explique largement la confirmation par la Tunisie de son adhésion au modèle économique libéral. Cette lecture serait d’autant plus justifiée que la politique du compromis notamment traduite par l’idée de la complémentarité entre le secteur public et le secteur privé est expressément retenue dans la nouvelle constitution en Tunisie. L’article 17 de la nouvelle constitution dispose dans ce sens que : « L’Etat garantit la cohabitation entre les deux secteurs public et privé et garantit la complémentarité entre eux sur la base de la justice sociale ». La Tunisie serait alors à l’heure des compromis mais aussi des défis ! Aurait-elle à l’emporter ? Seul le temps nous répond ! Nous devrions cependant lire dans l’histoire de la Tunisie, les perspectives d’une réponse favorable au futur du compromis. La Tunisie a toujours été une terre de compromis.
Najet Brahmi Zouaoui
Professeure à la Faculté de Droit et des Sciences politiques de Tunis.
Directrice de la Chaire ALECSO pour l’arbitrage commercial et international.
1) C’est le cas par exemple du code civil français réputé être le code de Napoléon Bonaparte !
2) C’est le phénomène le plus naturel. La sociologie du droit ne nous enseigne-t-elle pas en effet que le Droit est le miroir de la société.
3) Le 25 Juillet 2021 correspond en Tunisie à la date de proclamation par le Président de la République de l’Etat d’exception pour un mois avec une prorogation le 24 aout 2021 pour un deuxième autre mois et une confirmation de cet Etat le 22 septembre 2021 en vertu du décret-Présidentiel n°2021/117 portant mesures exceptionnelles.
Sur le texte intégral du décret Présidentiel, Voir JORT du 22 Septembre 2022.
Sur une étude d’ensemble du décret Présidentiel n2021/117, Voir Najet Brahmi Zouaoui,
Le décret Présidentiel n°2021/117 relatif aux mesures exceptionnelles : Le droit est à l’épreuve, WWW.Leaders.com , (étude en ligne du 22septembre 2021)
4) Voir note précédente.
5) Voir note n°3.
6) JORT du 21 Mars 2022, n°30, P784.
7) JORT du 21 Mars 2021, n°30, P 791.
8) JORT du 21 Mars 2021, n°30, P 795.
9)Il est à souligner que la nouvelle constitution est la 3ème de son genre. Elle vient se substituer à celle du 27 janvier 2014(dite la constitution de la deuxième République) qui à son tour, devait se substituer à la constitution du 1er Juin 1959 ; première constitution de la Tunisie Indépendante.
10)JORT du 30 Juin 2022, n°74, P 2342.
11)Préambule de la nouvelle constitution du 30 Juin 2022.
12) Article du décret-loi n°2022/14.
13) Article 2 du décret-loi n°2022/14.
14) Article 17 du décret-loi n°2022/14.
15) Article 1er du décret-loi n 2022/14.
16) Article 5 du décret-loi n 2022/14.
17) Article 6 du décret-loi n °2022/14.
18)Article 8 du décret-loi n 2022/14.
19) Article 24 du décret-loi n° 2022/14.
20) Article 24 du décret-loi n° 2022/14.
21) Article 2 du décret-loi n° 2022/15.
22) Article 3 du décret-loi n 2022/15.
23) Article 5 du décret-loi n 2022/15.
24) Article 6 du décret-loi n°2022/15.
25) Décret Présidentiel n°2022/317 du 8 avril 2022 modifiant et complétant le décret gouvernemental n° 2018/417 du 11 mai 2018 relatif à la publication de la liste exclusive des activités économiques soumises à autorisation et de la liste des autorisations administratives pour la réalisation de projets, JORT n°65 du 18 avril 2022.
- Ecrire un commentaire
- Commenter
