Rafaâ Ben Achour: Sur l’illégalité de la révocation par les Etats-Unis des visas des représentants de la Palestine

Par Rafaâ Ben Achour, Professeur émérite à l’Université de Carthage - Le secrétaire d’État américain Marco Rubio a révoqué les visas de plusieurs responsables de l’Autorité palestinienne (AP) et de l’Organisation de libération de la Palestine (OLP) avant la réunion annuelle  de l’Assemblée générale des Nations Unies, qui se tiendra au siège de l’Organisation (Palis de verre) à New York City.

Le département d’État a déclaré vendredi 29 août 2025, dans un communiqué que Marco Rubio avait également ordonné le rejet de nouvelles demandes de visa de responsables palestiniens. On peut lire dans ce communiqué : «Il est dans notre intérêt de sécurité nationale de tenir l’OLP et l’AP responsables du non-respect de leurs engagements et de l’atteinte portée aux perspectives de paix, indique le communiqué. Avant que l’OLP et l’AP puissent être considérées comme des partenaires pour la paix, elles doivent systématiquement rejeter le terrorisme — y compris le massacre du 7 octobre — et mettre fin à l’incitation au terrorisme dans l’éducation, comme l’exige la loi américaine et comme l’a promis l’OLP.»

Cette décision constitue une violation flagrante de l'Accord relatif au siège de l’ONU conclu à Lake Success le 26 juin1947 entre l'ONU et les Etats-Unis (Approuvé par l’Assemblée générale de l’ONU le 31 octobre 1947, et entré en vigueur par échange de notes en date du 21 novembre 1947)⁽¹⁾.

La section 11 dudit accord prévoit entre autre, l'obligation de "ne pas entraver" la venue de personnes invitées à participer aux sessions de l’ONU⁽²⁾ et en conséquence le devoir d'accorder "les visas nécessaires aussi rapidement que possible" (section 13)⁽³⁾ et ce "quelles que soient les relations existant entre les Gouvernements dont relèvent les personnes concernées et le Gouvernement des Etats-Unis" (section 12). La section 13 dispose également que : “Les dispositions législatives et réglementaires sur l'entrée des étrangers, en vigueur aux Etats-Unis, ne pourront pas être appliquées de manière à porter atteinte aux privilèges prévus à la section Il”.

Pour rappel, le Congrès des États-Unis avait adopté en 1988, une série de mesures dans le sillage de  l’Anti-Terrorism Act de 1987, impliquant la fermeture des bureaux de l'Organisation de libération de la Palestine (OLP) à New York et l'impossibilité pour ses représentants de participer aux travaux de l'ONU, en dépit de la qualité d'observateur octroyée à l'OLP par la résolution 3237(XXIX) du 22 novembre 1974⁽⁴⁾. L’ONU avait protesté contre l'adoption de ces mesures, en y voyant une violation de l'Accord de siège et en demandant que la questions soit réglée par une procédure d'arbitrage, conformément à une clause de l'accord.

Suite au refus des Etats-Unis, l’Assemblée générale de l’Organisation des Nations Unies a adopté le 2 mars 1988 la résolution la résolution 42/229B par laquelle elle demandait à la Cour de donner un avis consultatif sur la question de savoir si les Etats-Unis d’Amérique, en tant que partie à l’accord entre l’Organisation des Nations Unies et les Etats-Unis relatif au siège de l’Organisation des Nations Unies, étaient tenus de recourir à l’arbitrage conformément à la section 21 dudit accord⁽⁵⁾. Cette résolution avait été adoptée comme suite à la signature et à la prochaine mise en vigueur d’une loi des Etats-Unis, intitulée Foreign Relations Authorization Act, dont le titre X énonce certaines interdictions concernant l’Organisation de libération de la Palestine et, notamment, l’interdiction « d’établir ou de maintenir sur le territoire relevant de la juridiction des Etats-Unis un bureau, un siège, des locaux ou autres établissements installés sur ordre ou sur instructions de l’Organisation de libération de la Palestine ».

Or, l’OLP, conformément à l’accord de siège, disposait d’une mission permanente auprès de l’Organisation des Nations Unies.

Le Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies a invoqué la procédure de règlement des différends visée à la section 21 de l’accord et a proposé que la phase de négociations prévue dans le cadre de cette procédure débute le 20 janvier 1988. Les Etats-Unis, pour leur part, ont fait savoir à l’Organisation qu’ils ne pouvaient ni ne souhaitaient devenir officiellement partie à ladite procédure de règlement, dans la mesure où ils étaient encore en train d’examiner la situation et que le Secrétaire général avait demandé que l’administration fédérale lui donne l’assurance que les arrangements alors en vigueur en ce qui concerne la mission permanente d’observation de l’OLP ne seraient ni restreints ni modifiés d’aucune manière. Le 11 février 1988, l’Organisation a fait savoir au département d’Etat qu’elle avait choisi son arbitre et a prié instamment les Etats-Unis de faire de même.

La Cour, considérant que la décision de demander un avis consultatif avait été prise « en tenant compte des contraintes de temps », a accéléré sa procédure. 

La Cour a donné son avis consultatif intitulé “ Applicabilité de l'obligation d'arbitrage en vertu de la section 21 de l'accord du 26 juin 1947 relatif au siège de l'Organisation des Nations Unies”, à l’unanimité, le 26 avril 1988⁽⁶⁾. Elle a conclu que les Etats-Unis étaient tenus de respecter l’obligation de recourir à l’arbitrage prévue à la section 21. Elle a rappelé ce faisant le principe fondamental en droit international de la prééminence de ce droit sur le droit interne, prééminence consacrée depuis longtemps par la jurisprudence.

La question s'est finalement résolue par une décision d'un juge national étatsunien, qui a établi que la loi anti-terroriste ne pouvait prévaloir sur les obligations des Etats-Unis découlant de l'Accord de siège. Dès lors, les bureaux de l'OLP à New York n'ont finalement pas été fermés. Entretemps, l'Assemblée générale des Nations Unies avait décidé de tenir ses réunions au siège de Genève, pour permettre la participation de l'OLP.

Aujourd'hui la Palestine a le statut  d’"État observateur", ce qui lui octroie d'autant plus les garanties d'accès aux sessions de l’ONU prévues par l'Accord de siège. Le fait que les Etats-Unis ne visent pas les membres de la mission palestinienne déjà en poste à l'ONU, mais uniquement les officiels palestiniens qui viendraient spécialement pour la session de l'Assemblée générale, dont le président de l’AP, Mahmoud Abbas, ne rend pas compatible avec l'accord de siège la décision de refus de visas, l'obligation couvrant toutes les personnes invitées.

En réaction à la décision américaine de révocation des visas, l’Autorité palestinienne a qualifié le refus de visa pour sa délégation de décision en « contradiction flagrante avec le droit international » et l’Accord de siège de l’ONU de 1947, qui oblige le pays hôte à permettre l’accès aux délégués internationaux. Elle a également souligné son statut d’État observateur reconnu par l’ONU. Du côté des pays arabes et de la ligue arabe c’est un silence assourdissant.

Pour sa part, le MAE français, Jean-Noël Barrot, a dénoncé, samedi 30 août, le refus par les États-Unis de l'octroi de visas à des membres de l'Autorité palestinienne, affirmant que le siège de l'ONU à New York "ne saurait souffrir d'aucune restriction d'accès".  Pour lui, "Le siège des Nations unies est un lieu de neutralité. C'est un sanctuaire, au service de la paix. Une Assemblée générale des Nations unies ne saurait souffrir d'aucune restriction d'accès".

Le porte-parole de l'ONU, Stéphane Dujarric, a déclaré de son côté qu'il était "important" que tous les États et les observateurs permanents, y compris les Palestiniens, soient représentés lors d'un sommet prévu la veille du début de l'Assemblée générale. "Nous espérons évidemment que cela sera résolu". Le porte-parole de l’ONU a précisé que ce dossier sera abordé avec le Département d’État américain conformément à l’Accord sur le siège des Nations Unies, ajoutant : « Nous souhaitons que tous les diplomates et délégués habilités à assister aux réunions puissent voyager librement. »

Conformément au précédent de 1988, le Secrétaire général de l'ONU, qui n’a pas encore officiellement réagi à la décision américaine, devrait selon toute vraisemblance à la fois protester contre la décision des Etats-Unis et demander, si la question n'est pas rapidement réglée, comme en 1988, la mise en œuvre d'une procédure d'arbitrage conformément aux stipulations de la section 21 de l’Accord  de siège ci-dessus mentionné.

Rafaâ Ben Achour

1) Nations Unies - Recueil des Traités, 1947, Volume 11.

2) Les autorités fédérales, d'Etat ou locales des Etats-Unis ne mettront aucun obstacle au transit à destination ou en provenance du district administratif: 1) des représentants des Membres ou des fonctionnaires de l'Organisation des Nations Unies, ou des institutions spécialisées telles que définies  à l'Article 57, paragraphe 2 de la Charte, ou des familles de ces représentants et fonctionnaires; 2) des experts accomplissant des missions pour l'Organisation des Nations Unies ou pour lesdites institutions spécialisées; 3) des représentants de la presse, de la radio, du cinéma ou de toutes autres agences d'information que l'Organisation des Nations Unies (ou l'une des institutions spécialisées) aura décidé d'agréer après consultation avec les Etats-Unis; 4) des représentants des organisations non-gouvernementales admises par l'Organisation des Nations Unies au statut d'organes consultatifs, conformément à l’Article 71 de la Charte; ou 5) d'autres personnes invitées à venir dans le district administratif par l'Organisation des Nations Unies ou par l'une des institutions spécialisées, pour affaires officielles. Les autorités américaines compétentes accorderont la protection nécessaire aux personnes ci-dessus énumérées pendant leur circulation en transit à destination ou en provenance du district administratif. La présente section ne s'applique pas aux cas d'interruption générale des transports, qui seront traités comme il est prévu à la section 17, et ne fait pas obstacle à l'application des lois et règlements généralement applicables en ce qui concerne l'exploitation des moyens de transport.

3) Les dispositions de la section 11 s'appliqueront quelles que soient les relations existant entre les Gouvernements dont relèvent les personnes mentionnées à ladite section et le Gouvernement des Etats-Unis

4) 1. Invite l'Organisation de libération de la Palestine à participer aux sessions et aux travaux de l'Assemblée générale en qualité d'observateur; 
2. Invite l'Organisation de libération de la Palestine à participer aux sessions et aux travaux de toutes les conférences internationales convoquées sous les auspices de l'Assemblée générale en qualité d'observateur; 
3. Considère que l'Organisation de libération de la Palestine a le droit de participer en tant qu'observateur aux sessions et aux travaux de toutes les conférences internationales convoquées sous les auspices d'autres organes de l'Organisation des Nations Unies;

5) Tout différend entre l'organisation des Nations Unies et les États-Unis au sujet de l'interprétation ou de l'application du présent accord ou de tout accord additionnel sera, s'il n'est pas réglé par voie de négociations ou par tout autre mode de règlement agréé par les parties, soumis aux fins de décision définitive à un tribunal composé de trois arbitres, dont l'un sera désigné par le Secrétaire général, l'autre par le Secrétaire d'Etat des Etats-Unis, et le troisième choisi par les deux autres, ou, à défaut d'accord entre eux sur ce choix, par le Président de la Cour internationale de Justice.

6) Applicabilité de l'obligation d'arbitrage en vertu de la section 21 de l'accord du 26 juin 1947 relatif au siège de l'Organisation des Nations Unies, Avis consultatif C.I.J. Recueil 1988, p. 12.