A propos du projet de Budget économique et du projet de Budget général de l'Etat 2012

Après de longues tergiversations, la trilogie transitionnelle, au complet, a fini par se mettre en place : Assemblée constituante, présidence de la République, gouvernement. Certes, aucune des composantes de ce ‘triangle d’or’ ne jouit d’une légitimité constitutionnelle, stricto sensu. Toutefois, le déficit de légitimité juridique, voire de légitimité tout court, qui caractérisait l’exercice provisoire du pouvoir depuis le 14 janvier 2011, est désormais comblé. Bien évidemment, il y aura toujours à dire et à redire sur ces premiers pas de la Tunisie dans la vie démocratique. Il y a eu d’abord les conditions dans lesquelles l’Assemblée constituante a vu le jour. Il y a eu ensuite les délibérations de celle-ci à propos de la loi sur l’organisation provisoire des pouvoirs publics.

Au niveau de ces deux épisodes-là, force est de reconnaître que cette initiation tunisienne à la démocratie — souvent réduite hélas ! à l’imperium brutal de la loi de la majorité simple ou absolue — aura été quelque peu chaotique, rarement consensuelle, avec un arrière-goût amer ressenti par une grande partie de la mouvance minoritaire à l’Assemblée, comme par de nombreuses composantes de la société civile. Le fait demeure, cependant, que l’avènement de la trilogie évoquée plus haut est symbolique d’une rupture sans précédent dans l’histoire de la Tunisie indépendante, et même pré- indépendante.

La trilogie Assemblée constituante- présidence de la République- gouvernement, produit d’une autre troïka, celle formée des trois partis majoritaires, sera aux commandes, pour une période non fixée…une année, ou plus…Personne ne le sait. A propos de la nature et de l’opportunité des missions que s’est assignées cette trilogie, nous nous sommes déjà prononcé dans des écrits précédents parus dans ‘Leaders’ (Voir ‘’ Réflexions à propos du gouvernement transitionnel post- 23 octobre 2011’’ 26 octobre 2011 et ‘’Les six chantiers à risque de l’Assemblée constituante’’ 18 novembre 2011). Nous n’y reviendrons donc pas ici. Sauf sur un point, objet de cette note : celui portant sur la gouvernance économique et budgétaire du pays au cours de l’année 2012, à la lumière de deux documents de référence, récemment parus : le projet de ‘Budget économique’ (ministère de la Planification et de la Coopération internationale, octobre 2011)et le projet de Budget général de l’Etat’ (ministère des Finances, novembre 2011) pour l’année 2012 .

Elaborés par le gouvernement provisoire sortant, et remis au gouvernement provisoire rentrant, ces deux textes, qui constituent deux instruments de navigation à vue complémentaires pour la gestion à court terme de l’économie du pays, ont déjà fait l’objet, par médias sociaux et autre presse interposés, de critiques souvent virulentes, mais aussi souvent excessives et injustifiées. Quoiqu’il en soit, la question qui se pose à présent est de savoir quel sort le gouvernement provisoire rentrant entend réserver à ces deux textes, les seuls dont il dispose, à l’heure actuelle, pour engager l’année économique et l’année fiscale 2012

Le gouvernement provisoire rentrant, qui a devant lui quelques jours à peine avant l’entrée en vigueur de l’année économique et budgétaire 2012, peut, en effet, soit adopter les deux projets de texte, tels quels ou légèrement / fortement amendés - hypothèse peu probable —,soit geler provisoirement le projet de budget économique et se contenter d’une loi de finances provisionnelle, couvrant un trimestre, par exemple (janvier— mars 2012)- hypothèse plus probable. On pourrait, en effet, se passer, à la limite, de budget économique, mais pas de loi de finances, fût-elle provisionnelle.

Cela étant, il ne serait pas sans intérêt de soumettre les deux projets de budget économique et de budget général de l’Etat 2012 à un examen critique, mais objectif, rapide, dans l’espoir d’apporter au débat économique et social en cours un éclairage supplémentaire, non une confusion de plus. C’est l’objet de la présente note.

Les prévisionnistes tunisiens,pour la première fois, naviguent à vue

Pour commencer, il faudrait rappeler comment le temps de l’économie tunisienne est géré par les pouvoirs publics. Ce temps est rythmé principalement en quinquennies, à travers la succession, tous les cinq ans, de plans de développement — c’est en somme la gestion du moyen terme — et en années, à travers deux instruments, l’un à caractère macroéconomique général : le budget économique annuel, l’autre à caractère fiscal : le budget général de l’Etat, annuel lui aussi - c’est en somme la gestion du court terme. A l’image des poupées russes, ces trois instruments - Plan de développement, budget économique et budget général de l’Etat - s’emboîtent les uns dans les autres : le budget économique n’est rien d’autre que l’annualisation ajustée ou actualisée du Plan de développement quinquennal, et le budget général de l’Etat n’est rien d’autre que la dimension fiscale, ou si l’on veut, la dimension ‘finances publiques’ du budget économique

En situation normale, autrement dit hors conjonctures de crise, l’articulation de ces trois instruments s’opère d’une manière relativement fluide, sans grands heurts. Le budget économique fixe pour l’année concernée le schéma de croissance général, les grands équilibres macroéconomiques, les objectifs sectoriels et les programmes d’action y afférents, à partir des référents contenus dans le Plan de développement quinquennal en vigueur et compte tenu également des résultats de l’exécution du budget économique de l’année antérieure. Quant au budget général de l’Etat, il opère de la même façon. - Il fixe ses recettes et ses dépenses pour l’année concernée ( montants, structures, sources, allocations), compte tenu des objectifs arrêtés dans le budget économique de l’année concernée ainsi que des résultats de l’exécution du budget de l’Etat de l’année antérieure. Ainsi, Plan de développement et résultats de l’exécution du budget économique et du budget de l’Etat de l’année antérieure constituent les deux références, les deux ‘benchmarks’, du travail de prévision.
Le problème se pose quand le pays connaît une situation anormale, caractérisée par une crise violente, en l’occurrence une révolution en bonne et due forme, et qui s’est exprimée, entre autres, par une explosion des revendications et des attentes sociales dont l’ampleur et la virulence, à la fois, demeurent sans équivalents dans l’histoire de la Tunisie indépendante. Une situation dont l’anormalité est aggravée par deux autres facteurs négatifs, qui vont nécessairement peser lourd sur l’aptitude du gouvernement provisoire sortant à élaborer un projet de budget économique et un projet de budget de l’Etat pour l’année 2012 articulés selon les schémas et les logiques habituels.

D’abord, l’année économique et fiscale 2011 a été marquée par une gestion publique menée de bout en bout sous le signe de l’urgence et de l’improvisation de solutions de fortune, avec, à la clé, des ruptures profondes dans les systèmes productif, commercial, financier et une instabilité sociale résiliente. Aussi les enseignements économiques et budgétaires que le gouvernement sortant est censé tirer du bilan 2011 seront-ils peu fiables et aléatoires.

Ensuite, l’ouverture de l’année économique et fiscale 2012 sur une absence totale de tout référent économique à moyen terme — l’année 2011 étant, en effet, l’année terminale du XIème Plan de développement (2007-2011). Certes, il existe bien un projet de XIIème Plan (2012-2016) — dit Plan Jasmin - élaboré par le gouvernement provisoire sortant. Mais, outre qu’il est resté au stade de l’esquisse et de la ‘note d’orientation’, ce document, en dépit de ses nombreux mérites, ne semble pas destiné à un grand avenir auprès des nouveaux gouvernants tunisiens. De ce fait, pour la première fois depuis de très longues années, les prévisionnistes tunisiens se trouvent contraints de naviguer à vue.

La concrétisation des priorités nationales de la phase transitionnelle de la révolution tunisienne

Toutefois, et en dépit de tous ces handicaps, les auteurs du projet de budget économique comme ceux du projet de budget général de l’Etat 2012 ont consigné dans les deux textes publiés leur engagement de fonder leurs prévisions et leurs propositions d’action tant au niveau de la production qu’au niveau de la distribution des nouvelles richesses à créer sur la concrétisation des priorités nationales de cette phase transitionnelle de la révolution tunisienne. Des priorités déclinées comme suit: accélérer le rythme de croissance économique; substituer à l’aggravation continue du chômage une dynamique de création d’emplois massifs ; réduire les écarts de niveau de vie entre régions et entre catégories sociales ; assurer la stabilité sociale ; impulser les réformes structurelles nécessaires. Le tout dans le cadre du maintien des équilibres économiques, financiers et sociaux fondamentaux de la nation.

Tout ceci a été traduit quantitativement en chiffres (valeurs absolues, ratios, taux), schématisé et mis en cohérence et qualitativement en termes de politiques économiques, financières, budgétaires et sociales à mener, toujours avec la même pertinence et le même savoir-faire professionnel qui ont valu à nos administrateurs et à nos cadres une réputation internationale, qui remonte quasiment à l’indépendance.

L’exercice a permis de mettre en relief les deux faces de l’économie tunisienne 2012, la face rassurante (l’envers de la médaille) et la face préoccupante ( le revers de la médaille).

L’envers de la médaille

Au niveau macroéconomique

Au niveau macroéconomique, on peut citer :

• la fixation du taux de croissance économique à +4.5% pour 2012 contre…+0.2% en 2011 ;
• la création de 750 mille emplois nouveaux contre 16 mille en 2011 ;
• le maintien de l’inflation dans les limites de 3.6% en 2012 contre 4.4% en 2011;
• la progression des investissements au taux de 18.4% (en dinars courants) en 2012 contre une chute en 2011
• la limitation de la dette extérieure à 38.8% du PIB en 2012/2013 contre 38.2% en 2011 et 36.9% en 2010
• la hausse du revenu par tête de 6 290 dinars en 2011 à 6 763 dinars en 2012

Au niveau budgétaire

Au niveau budgétaire, on peut citer les points suivants :

• le maintien de la pression fiscale 18.7% en 2012 contre 19.4% en 2011
• le maintien du taux d’endettement public dans les limites de 29% du PIB en 2012 ;
•le maintien du service de la dette publique à 7.9% des recettes courantes contre 9.3% en 2011
•la confirmation de la dimension socioéconomique du budget de l’Etat 2012 : 67% du total des dépenses de fonctionnement sont de nature sociale, et 68% du total des dépenses de développement sont à caractère économique.

Cela est l’envers de la médaille. Il y a aussi le revers de la médaille, la face grise des prévisions 2012. Rappelons –en quelques aspects.

Le revers de la médaille

Au niveau macroéconomique

Au niveau macroéconomique, on peut évoquer les zones d’ombre suivantes:

• les nouvelles créations d’emplois annoncées dans le projet de budget économique 2012 ou 75 000 emplois nouveaux( voir nos commentaires plus loin) ne couvriraient que 69% des demandes d’emploi additionnelles totales évaluées à quelque 110 000 (sans compter les retours de Libye).
Dans cette hypothèse, aux 645 000 chômeurs (150 000 diplômés du supérieur) recensés à fin 2011 s’ajouteront 40 000 autres, soit un nombre total de chômeurs très proche de 700 mille personnes. Le taux de chômage, toutes catégories confondues, qui était de 16% fin 2011, friserait alors les 19% fin 2012.
• une hausse des exportations estimée à 7% (en termes réels) en 2012, comparée à une baisse de 2.4% en 2011, soit un saut de +9. 4% : une cible peu réaliste, au vu de la crise qui sévit notamment dans les pays de la zone euro , nos partenaires commerciaux les plus importants
• un renforcement des flux d’investissement directs et des participations étrangers, estimés atteindre 2 900 millions de dinars en 2012 contre 2 000 millions de dinars en 2011 ou +45% ! La dégradation du risque souverain tunisien par les grandes agences de notation ne permet guère d’espérer un tel renforcement.
• un déficit courant aggravé, équivalent à 5.4% du PIB en 2012 contre 5.5% en 2001 et 4.8% en 2010.

Au niveau des recettes et des dépenses budgétaires

S’agissant des recettes budgétaires , on relève ce qui suit :
• des recettes propres quasiment stagnantes
• des emprunts étrangers qui implosent deux années de suite (+64.3% en 2011 par rapport à 2010 et +46.5% en 2012 par rapport à 2011) et qui ne servent qu’à financer des dépenses de fonctionnement en hausse continue
• le recours de l’Etat à deux mesures exceptionnelles pour conforter ses ressources : la retenue de 4 jours de salaire et le prélèvement sur les recettes des biens nationalisés d’une somme de 400 millions de dinars au profit du Trésor public ;
S’agissant des dépenses budgétaires, on note ce qui suit :
• une progression des dépenses de fonctionnement évaluée à 5.4% en 2012, soit de 1point supérieure au taux de croissance économique arrêté (+4.5%): une évolution particulièrement malsaine
• une hausse importante du service de la dette publique (amortissement du principal et paiement des charges) de près de 14% par rapport à 2011
• une augmentation bien modeste des dépenses de développement ;

Le risque de bâtir sur du sable

Une des critiques générales que l’on pourrait également adresser aux planificateurs et prévisionnistes tunisiens est leur tendance à privilégier la recherche de la cohérence formelle de schémas économiques et budgétaires élaborés à partir d’hypothèses dont la crédibilité est tout, sauf évidente, au détriment d’une approche plus sobre, plus humble, plus réaliste, plus prudente des sentiers d’évolution possibles, non des sentiers d’évolution souhaités, de l’économie tunisienne.
Le schéma de croissance économique préparé pour l’année 2012 l’illustre bien.. Le danger inhérent à cette façon de faire est qu’on risque fort de bâtir sur du sable.
Et c’est justement ce risque-là que le futur gouvernement de transition nous semble devoir éviter, en procédant, dans le trimestre qui suivra son installation, à une réévaluation sereine et objective du contenu des deux projets de budget économique et de budget général de l’Etat.

Le talon d’Achille des prévisions économiques et budgétaires pour 2012

le schéma de croissance économique

Il est évident que le ventre mou des prévisions économiques et budgétaires pour l’année 2012, publiées par les deux ministères de la Planification et des Finances est le schéma de croissance économique proposé, plus particulièrement en ce qui concerne les trois aspects suivants : le taux, la source et le contenu- emplois de la croissance ciblée.

Un taux de croissance économique trop ambitieux

Une croissance économique estimée atteindre +4.5% en 2012 comparée à…0.2% en 2011, soit 22,5 fois plus, comme le suggère le projet de budget économique précité. Une véritable gageure L’hypothèse est d’autant moins crédible que l’année 2012, comme du reste l’année 2013, sont considérées par les auteurs des deux documents en question, comme étant des années de transition — la relance proprement dite étant différée à 2014.

Quoiqu’il en soit, pour que pareille gageure se transforme en réalité, il faudrait un choc positif, quantitatif et qualitatif considérable, à plusieurs niveaux à la fois :

• au niveau du système productif domestique
• au niveau de la demande intérieure (consommation et investissement) et de la demande extérieure (exportations),
• au niveau de la dynamique des investissements domestiques et étrangers,
• au niveau de la productivité des facteurs de production, pour ne citer que ces paramètres économiques-là… plus, bien évidemment, une stabilité politique, sociale et sécuritaire totale, ou quasi totale.

Rien, à l’horizon domestique tunisien, ou à l’horizon international (européen principalement) ne permet d’anticiper, aujourd’hui, un choc salutaire aussi important.

Une croissance économique impulsée par la demande intérieure : un pari risqué

Une croissance économique impulsée par la demande intérieure — principalement par la consommation publique et privée, comme il est proposé dans les deux projets de budget. Un tournant brutal, s’il en est, dans la stratégie de développement tunisienne, impulsée jusque-là par la demande extérieure (exportations). Par ailleurs, une croissance aussi forte, basée sur la consommation, suppose deux conditions : d’une part, un renforcement important du pouvoir d’achat des masses populaires –via une hausse des salaires réels disponibles et des aménagements de la fiscalité sur la consommation privée(baisse de la TVA) ; d’autre part, un renforcement des dépenses de fonctionnement de l’Etat , plus particulièrement au titre des salaires.

Sur le premier point, il faudrait rappeler que l’année 2011 avait connu un réajustement des salaires non négligeable dans les deux secteurs public et privé : un réajustement consenti sous la pression de la rue, mais dont l’impact négatif sur les finances de l’Etat et des entreprises publiques comme sur les finances des entreprises privées sera ressenti pleinement en 2012 et au-delà.
Avec un secteur des affaires, encore sinistré, les perspectives d’une nouvelle amélioration en 2012 du pouvoir d’achat des salariés du privé sont nulles.

Par ailleurs, le projet de budget de l’Etat 2012 annonce deux mesures peu propices au renforcement du pouvoir d’achat des classes moyenne et pauvre: l’ajustement prochain des prix d’un certain nombre de produits subventionnés (hydrocarbures principalement), et un projet de retenue de l’équivalent de 4 jours de salaires pour conforter les ressources de l’Etat

Sur le second point, le projet de budget de l’Etat pour 2012 annonce déjà la couleur : les dépenses au titre des salaires sont appelées à croître de 12% contre à peine 7% au titre des dépenses de développement

Par ailleurs, nous voyons mal comment un tel schéma de croissance peut contenir l’inflation des prix dans des limites aussi modestes que celles prévues dans les documents précités, soit 3.6%, ou même le déficit budgétaire dans les limites de 6% du PIB pour l’année 2012, comparé à 3% en 2011 et 1% en 2010.

Signalons au passage que selon le ministère des Finances, le déficit budgétaire pourrait s’aggraver encore pour atteindre 7% du PIB, si jamais l’ajustement des prix des hydrocarbures et la retenue des 4 jours de salaire n’étaient pas appliqués et que les dépenses de développement étaient maintenues

Une croissance créatrice de 75 000 emplois nouveaux : un autre pari risqué
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Enfin, une croissance économique censée créer 75 mille postes d’emploi nouveaux en 2012, contre 16 mille en 2011. Soit. Mais des questions se posent, néanmoins.

D’abord, au vu de la répartition par secteurs des créations d’emploi attendues, on observe que, pour la deuxième année consécutive, l’Administration continuera d’être le premier embaucheur du pays: 13 000 emplois nouveaux ou 17% du total à créer en 2012 contre…93% en 2011. Il serait peu approprié, en cette conjoncture que traverse le pays, de rouvrir le vieux débat sur l’improductivité des emplois publics versus la productivité des emplois privés. Ces chiffres sur les embauches administratives sont certes préoccupants ; mais la Tunisie traverse une période où la nécessité justifie ce qui, dans des conjonctures normales, paraît non justifiable..

Ce qui est, en revanche, véritablement préoccupant, c’est qu’en dehors de ces 13 000 emplois nouveaux que l’Administration s’engage fermement à créer en 2012, rien n’est sûr en ce qui concerne les 62 000 emplois restants ou 83% du total à créer dans les divers secteurs économiques du pays.

Cela dépendra non seulement des chances réelles de voir ces secteurs renouer avec des rythmes d’activité normaux (reconstitution des appareils productifs endommagés, restauration de la paix sociale au sein de l’entreprise,etc.) et avec des carnets de commande bien remplis ; mais cela dépendra aussi de la disposition de l’entreprise privée à créer des emplois nouveaux, stables et équitablement rémunérés, une fois la croissance revenue. Ainsi, une croissance économique élevée ne suffit pas, à elle seule, pour impulser une dynamique de création massive de nouveaux emplois, contrairement à une conviction largement répandue parmi les économistes comme parmi les gens de pouvoir

C.A.