Comment faire du budget général de l'Etat 2012 un vecteur de la relance de la croissance économique et de la lutte contre le mal-être social

La commission de la planification, des finances et du développement de l’Assemblée Nationale Constituante a entamé, depuis peu, l’examen du projet de budget général de l’Etat 2012 dans sa version amendée, de la loi de finances complémentaire et du Programme de travail du gouvernement pour l’année 2012: trois documents de base qui fixent, entre autres, le profil de l’année fiscale et de l’année économique et sociale en cours. Outre la profusion de chiffes, l’ampleur, la diversité et la complexité des questions soulevées par les trois documents indiqués, d’une part,  et les limites qu’il nous faudrait bien assigner à la présente note, d’autre part, expliquent pourquoi les analyses que nous produisons ici ne peuvent être que partielles, ou plus précisément, ciblées sur quelques problématiques essentielles, mais de court terme, excluant, pour le moment, toutes les propositions concernant notamment le nouveau modèle de développement et autres réformes de structures, rapportées dans le programme de travail du gouvernement, notamment.

Les problématiques essentielles de court terme (année 2012), évoquées ci-dessus, peuvent être synthétisées en un défi stratégique majeur : impulser, dès 2012, une dynamique de retour à  la croissance économique suffisante, pour répondre, sinon à la totalité, du moins à l’essentiel des nouvelles demandes d’emploi , tout en satisfaisant à une double contrainte : d’une part, créer un choc psychologique suffisamment fort et crédible pour substituer à la désespérance populaire, engendrée par des conditions d’existence intolérablement précaires et inégales, l’espérance d’un accès équitable à un bien-être économique et social progressif ; d’autre part, veiller tant à la qualité qu’à la stabilité des ‘fondamentaux’ ( des grands équilibres) du développement national, de manière à créer les conditions propices à une dynamique de décollage  de la croissance, à compter de 2013 et au-delà.

Toutefois, avant d’explorer les termes du défi ci-dessus et les voies et moyens pour y faire face, deux types d’observations préliminaires nous semblent devoir être faites : le premier type d’observations se rapporte aux conditions particulièrement défavorables qui ont présidé à l’élaboration des trois documents précités ; le second type d’observations concerne les fausses controverses soulevées à propos des trois projets gouvernementaux évoqués plus haut.          

Les conditions  particulièrement défavorables qui ont présidé à l’élaboration des trois projets de budget général, de loi de finances  complémentaire et de programme de travail 2012
 
Il est évident que le gouvernement transitionnel présent a connu les pires conditions qui soient dans la préparation des trois projets de document mentionnés ci-dessus. Certes, la chronique de la Tunisie indépendante a connu d’autres épisodes au cours desquels le gouvernement a du confectionner des lois de finances complémentaires, en période de crise ou non. Mais jamais dans des conditions, tant internes qu’externes, aussi défavorables et difficiles que celles auxquelles le gouvernement transitionnel présent a été confronté. Au point de rendre la tâche de celui-ci d’une complexité inédite, et de brouiller les priorités de l’action fiscale et économique de l’Etat  

Au niveau des conditions internes, d’abord  

Au niveau des conditions défavorables d’origine interne, on pourrait citer :

1) La malchance du gouvernement en charge d’avoir à assumer un héritage économique, financier et social particulièrement lourd, produit d’accumulations ante et post- révolutionnaires, aggravées par les retombées des terribles intempéries, qui ont sinistré le Nord-Ouest du pays, au cours des mois de Février et de Mars 2012.  

2) L’absence des références, des repères traditionnels, toujours nécessaires dans l’élaboration des projets de budget de l’Etat, conformément à une pratique, en vigueur depuis plus d’un demi-siècle, et dont la pertinence ne saurait être mise en doute.   
    
a) L’absence d’un projet de budget économique pour l’année 2012     
 Le projet de budget de L’Etat 2012 a été élaboré, quasiment pour la première fois depuis les années 1960s, en l’absence d’un projet de budget économique, dont l’objet, comme on le sait, est d’organiser, de structurer et de rendre cohérent le processus et le schéma de développement économique et social du pays pour l’année concernée. De ce fait, le budget général de l’Etat n’est rien d’autre que la face, la composante ‘Finances Publiques’, ou si l’on veut, fiscale du budget économique. Comme le gouvernement transitionnel présent a cru bon de ne pas retenir le projet de budget économique 2012 qu’il a hérité de son prédécesseur, alors qu’il aurait pu utilement en garder l’armature, quitte à en réviser le contenu, l’élaboration du projet de budget général de l’Etat a manqué , de ce point de vue-là, d’un de ses référents essentiels.   

Certes, le gouvernement transitionnel a produit un ‘programme de travail gouvernemental’ de quelque 120 pages. Un effort louable, dont le mérite didactique, en ce qui concerne l’identification et la prioritisation des objectifs de développement  en 2012..et au-delà, est certain, mais qui ne fait pas, pour autant, figure de budget économique, au sens défini plus haut.    

b) L’absence d’une perspective de développement à moyen terme, au sein de laquelle devraient s’inscrire et le projet de budget économique et le projet de budget général de l’Etat annuels, en l’occurrence pour l’année 2012. En réalité, le gouvernement transitionnel présent a hérité de celui qui l’a précédé,  d’un projet de perspective, sous la forme d’un Plan de développement 2012-2016, baptisé Plan Jasmin, (Voir notre analyse de ce Plan dans ‘Leaders’ en date du 2/10/2011)  Un héritage ignoré, comme le précédent, au profit d’un ‘programme de travail gouvernemental’, qui ne fait pas figure, en dépit de ses mérites, de Plan de développement à moyen terme, au sens traditionnel du terme. A cet égard, ce qu’il aurait été plus opportun de faire, c’était de conserver l’armature du  Plan Jasmin, quitte à en modifier le contenu.   

La conjonction de ces deux absences, aggravée par d’autres facteurs sur lesquels nous reviendrons plus loin, font que le processus économique et social  en 2012 a été tracé, pour la première fois depuis longtemps, en l’absence de ses deus repères essentiels.

3) L’élaboration d’un projet de budget général de l’Etat et d’une loi de finances complémentaire, avec pour objectif, le passage, en quelques mois seulement, et sans transition, d’une croissance économique fortement négative à une croissance économique fortement positive.        

4) Une inclinaison irrépressible de l’ordre politique et de l’ordre social dans le pays à l’instabilité, voire à l’insécurité, multiformes.

5) Le caractère provisoire ou transitionnel, encore que non fixé dans le temps,  du gouvernement en charge des affaires du pays- ce qui contraint celui-ci à concevoir et à mener ses activités sur un horizon temporel, à la fois étroit et indéfini.
                                   
Au niveau des conditions externes, ensuite

Au niveau de l’environnement externe de la Tunisie, notamment son environnement immédiat : les pays de la zone euro, premiers partenaires économiques, commerciaux, sociaux et financiers de notre pays, les conditions présentes comme les perspectives à court terme sont tout, sauf propices, pour notre économie. Aussi les projections du budget général de l’Etat 2012, en ce qui concerne tous les postes du secteur extérieur : échanges de biens et de services et investissements étrangers sont-elles affectées d’un grand coefficient d’incertitude  
            
Les fausses controverses soulevées à propos des trois projets  de budget général, de loi de finances complémentaire et de programme de travail   gouvernemental 2012

L’accès des Tunisiens, grâce à la révolution du 14 Janvier, à l’une des plus grandes libertés individuelles et citoyennes qui soient : la liberté d’expression et d’opinion ne pouvait  qu’exposer l’action du gouvernement  à la critique et à la contestation  permanente de ses administrés. Les trois documents relatifs au budget général de l’Etat, à la loi de finances complémentaire et  au programme de travail  gouvernemental 2012 n’ont pas échappé à cette nouvelle règle du jeu démocratique. Certaines formes de cette critique et de cette contestation sont pleinement justifiées, parce qu’à bon escient. Nous en prendrons un grand nombre à notre compte, comme nous le verrons plus loin. D’autres sont, peu ou prou, moins méritées pour une raison ou pour une autre. Nous avons pensé tout à fait approprié d’évacuer, dès le départ, ce qui nous paraît relever de l’ordre des fausses controverses, d’autres diront des mauvais procès, à propos de l’approche et des choix gouvernementaux en matière de politique fiscale et de politique économique et sociale, tels que rapportés dans les documents précités, notamment dans le projet de budget général de l’Etat 2012.     

Nous avons classé lesdites fausses controverses  en deux grandes catégories : celles qui sont sans objet ; et celles qu’on pourrait qualifier d’injustifiées.

Des controverses sans objet

Dans l’ordre des controverses sans objet, citons : .

1)  le reproche fait au gouvernement en raison de l’absence dans le projet de budget de l’Etat 2012  ..d’un  nouveau projet de  société !! pour la Tunisie de demain.    
2) la  critique adressée au gouvernement  à propos  de la confection du projet de budget général de l’Etat 2012 selon le modèle des budgets antérieurs à la révolution, sans changement aucun.  
3) le procès fait au gouvernement en raison du manque d’une  vision claire en matière de politique de l’emploi, intégrée au sein même du projet du budget de l’Etat … « contrairement à ce qui prévalait dans le passé » (UGTT)  
 
Rien de tout cela n’est censé figurer dans des documents à caractère fiscal, comme le sont       les deux projets de budget et de loi de finances complémentaires, proposés par le gouvernement  :  

Des controverses injustifiées

Dans l’ordre des controverses injustifiées, citons :
1) le questionnement du gouvernement en raison de l’occultation des grands problèmes dont souffre le pays, tels : l’emploi, l’amélioration des conditions de vie des citoyens, la promotion du développement régional, de l’investissement et des infrastructures de base etc.          
2) la prise à partie du gouvernement en raison de l’absence dans le projet de budget général de L’Etat de toute stratégie de court terme relative au retour de la croissance économique
3) le reproche fait au gouvernement en raison de l’absence d’un plan à moyen et long terme annonçant le lancement de réformes économiques à caractère structurel, préparant le terrain à la réalisation des objectifs de la révolution en matière d’emploi, de développement, de réduction des inégalités sociales et régionales et de lutte contre la pauvreté 

 Il n’y a rien de vrai dans tout cela. Les trois documents proposés par le gouvernement, pris ensemble, n’ont occulté aucun des thèmes évoqués ci-dessus. Que le traitement de ces grands problèmes ait été partiel, donc insuffisant, cela est évident. Qu’ils aient été omis totalement dans les trois projets de budget, de loi de finances complémentaire et de programme d’action du gouvernement, cela est contraire à la réalité.

Termes et  solution du défi majeur confrontant le  processus de développement à court terme

Nous avons défini, plus haut , le défi majeur qui confronte l’économie tunisienne à court terme comme suit : impulser, dès 2012, une dynamique de retour à  la croissance économique suffisante, pour répondre, sinon à la totalité, du moins à l’essentiel des nouvelles demandes d’emploi , tout en satisfaisant à une double contrainte : d’une part, créer un choc psychologique suffisamment fort et crédible pour substituer à la désespérance populaire, engendrée par des conditions d’existence intolérablement précaires et inégales, l’espérance d’un accès équitable à un bien-être économique et social progressif ; d’autre part, veiller tant à la qualité qu’à la stabilité des ‘fondamentaux’ ( des grands équilibres) du développement national, de manière à créer les conditions propices à une dynamique de relance soutenue de la croissance, à compter de 2013 et au-delà.

L’objectif de croissance ciblé en 2012

On sait que l’objectif de croissance économique ciblé à fin 2012 est fixé par le gouvernement à +3.5%, comparé à -2.2% à fin 2011.  Sans budget économique à l’appui, comme nous le signalions plus haut, et dans l’ignorance totale du schéma de développement global et sectoriel pertinent, nous ne pouvons, en ce qui nous concerne, nous prononcer ni sur la faisabilité ni sur la fiabilité de cette cible. Ce que nous pouvons affirmer, à ce stade, c’est que le saut entre l’année noire 2011 et l’année de la reprise de la croissance souhaitée 2012  est conséquent : quelques 7.7 points de croissance de mieux.

Certes, dans le tableau de bord, plutôt maussade, de l’économie tunisienne en cette fin du 1er quadrimestre de l’année 2012, les ‘pousses vertes’ (green shoots),ne manquent pas. A commencer par les 2 points de croissance positive annoncés, tout récemment , à la fin du premier trimestre en cours, sur fonds, entre autres, d’une bonne année agricole (+2.9%), d’une reprise de la production phosphatière (+61%), de l’activité touristique (+50%), des intentions d’ investissements (+42%), et  des investissements directs étrangers ( +35%). Ce qui placerait l’année 2012 sous de bien meilleures auspices, en comparaison des quatre trimestres successifs  de stagflation  qui ont marqué l’année 2011. Tant mieux.

Toutefois, outre les bémols, pour ne pas dire les coups de semonce, apportés par l’Institut National de la Statistique, puis par  la BCT , pas plus tard que le 18 avril dernier, à cette image de l’économie tunisienne renaissante : baisse des exportations des industries manufacturières, aggravation du déficit des paiements courants ( 2.3% du PIB ), accroissement du déficit de la balance commerciale ( plus de 1 milliard de dinars supplémentaires), diminution du taux de couverture de 8,1 points, (71,1% contre 79,2%), contraction des avoirs nets en devises ( au-dessous du seuil de 10 milliards de dinars, soit l’équivalent de 101 jours d’importations comparé à 113 jours d’importations à fin 2011), stabilisation du taux d’inflation à un niveau élevé ( 5.4%), les pousses vertes, y compris le retour à la croissance au cours du premier trimestre de l’année, évoquées plus haut, demandent encore à être confirmées. 

Quoiqu’il en soit, et tout en espérant que toutes les pousses vertes fleurissent, le défi ici n’est pas tant dans les chances ou non de voir la Tunisie atteindre ou manquer la cible précise de +3.5% de croissance à fin 2012, que dans la nécessité de tout faire pour que notre pays réussisse à exorciser le démon de la non-croissance et renoue avec un double processus vertueux : remettre l’économie tunisienne sur l’orbite d’une croissance positive continue, fût-ce à des rythmes plus modestes, comme nous avons toujours su le faire par le passé, et veiller à ce que  les richesses produites soient réparties sur une base plus  juste et plus équitable. 
     
Vers une gestion plus active des trois lignes rouges qui verrouillent le projet de budget général de l’Etat 2012

Comment faire du budget général de l’Etat 2012 un catalyseur de l’expansion économique et du bien-être social, au lieu de le confiner au rôle d’un simple instrument fiscal ? La réponse est dans une gestion plus active, autrement dit plus flexible, des trois grandes lignes rouges qui verrouillent les équilibres des finances publiques tunisiennes, telles que tracées dans le projet de budget général de l’Etat pour l’année 2012. Les trois lignes rouges dont s’agit sont : le taux de déficit budgétaire, le taux de déficit des paiements courants (déficit courant) et le taux de la dette publique, auxquels ont été assignés des limites, des plafonds à ne pas dépasser. On sait que ces trois lignes rouges sont censées jouer le rôle de verrous de sûreté, protégeant les grands équilibres de notre système de développement contre les risques d’une dérive, dont les effets néfastes sur la crédibilité économique, financière et monétaire de notre pays, tant à l’échelle domestique qu’à l’échelle internationale, sont réels.

Toutefois, en période de crise aiguë, où l’impératif d’un retour à la croissance, après une stagflation sévère historique, d’une part, et le besoin extrêmement urgent de lutter massivement contre une pauvreté et un mal-être citoyen devenus insoutenables, d’autre part priment sur toute autre considération, comme c’est le cas de la Tunisie de 2012, ces verrous de sûreté pourraient s’avérer trop contraignants pour que les politiques économiques et sociales mises en place puissent répondre aux exigences du moment. En réalité, le risque  pour le gouvernement tunisien de se trouver devant une quadrature du cercle, difficile à contourner, est un risque réel.

En effet, chercher à relancer une croissance économique à un niveau aussi élevé que celui projeté (+3.5%), sans ressources propres importantes, sures et stables, et répondre en même temps à des besoins sociaux cumulatifs pressants, tout en contenant les déséquilibres des finances publiques, internes et externes, dans des limites strictes, encore que supérieures à celles tolérées dans les années passées, est une gageure de taille. Le défi acquiert une ampleur supplémentaire, quand on sait, en ce qui concerne l’année 2012 en tout cas, que ni les exportations, ni les investissements privés-domestiques et étrangers-ne sont candidats à assumer un rôle moteur, qu’il s’agisse de la relance de la croissance économique tunisienne, ou de la lutte contre le mal-être social dont souffre le pays,  et que donc la charge principale de cette relance et de cette lutte incombera nécessairement à l’Etat, autrement dit au budget général, actuellement sous examen.

 La gestion active, la gestion flexible, des trois lignes rouges qui verrouillent le projet général de budget 2012, et que nous évoquions plus haut, a justement  pour objectif de doter le gouvernement d’une certaine marge manœuvre, de certains degrés de liberté, permettant à ce dernier de répondre aux exigences du moment, en termes de relance de la croissance et de satisfaction des besoins sociaux les plus pressants. Comment ? Procédons par étapes     

Le taux de déficit budgétaire - limite

En ce qui concerne la première ligne rouge tracée dans le projet de budget général de l’Etat, le taux de déficit budgétaire-limite, autrement dit le différentiel entre le total des recettes et le total des dépenses de l’Etat, en pourcentage du PIB, est censé plafonner à 6.6%. Nous ne mettons en doute ni le niveau particulièrement élevé de ce taux, tant par rapport aux déficits budgétaires passés que le gouvernement a toujours réussi à contenir dans des limites beaucoup plus modestes (au niveau annuel moyen de 3%) que par rapport au taux de croissance économique arrêté pour 2012 ( +3.5%), ni  l’obligation de tout faire pour que cette ligne rouge-là ne soit transgressée que dans le cas d’une nécessité incontournable.

En effet, s’il est tout à fait légitime que la violation de cette première ligne-Maginot de nos finances publiques pour servir des mauvaises causes, tel que l’engagement de l’Etat dans des dépenses somptuaires ou dans des formes de consommation publique parasitaire, soit combattue, en revanche des circonstances ou des exigences économiques ou sociales diverses pourraient survenir, rendant  indispensable le dépassement de ce taux-plafond.

A cet égard, plusieurs cas de figure pourraient être envisagés ici, résultant en un dépassement du taux de déficit budgétaire-plafond arrêté. Ces cas de figure seront réduits à deux principaux.

Premier cas de figure: stabilité des recettes et des dépenses budgétaires, et donc du montant du déficit budgétaire aux niveaux projetés dans le budget de l’Etat, mais avec une baisse du taux de croissance effectif du PIB (taux de croissance économique) au dessous de la barre de +3.5% : une éventualité toujours plausible. Dans cette hypothèse, le taux de déficit budgétaire excédera nécessairement, de peu ou de beaucoup, le plafond de 6.6% fixé. Si le gouvernement entend s’en tenir au plafond arrêté, il devra alors réduire d’autant le montant du déficit budgétaire, soit en comprimant les dépenses, soit en augmentant les recettes, soit en procédant aux deux opérations simultanément. Le recours à l’une ou à l’autre des trois options ouvertes n’est évidemment pas neutre. Son impact économique ou/et social peut s’avérer tout simplement politiquement impossible à assumer.         

Deuxième cas de figure : baisse des recettes combinée à une hausse des dépenses par rapport aux niveaux projetés, avec stabilité du taux de croissance du PIB au niveau fixé, pour faire simple. Il s’ensuit une hausse du montant du déficit budgétaire et une aggravation parallèle du taux du déficit budgétaire, au-delà du plafond fixé. Si le gouvernement choisit de ne pas transgresser la ligne rouge fixée, il devra opter pour l’une des trois voies possibles suivantes : augmenter les recettes, ou bien diminuer les dépenses, ou bien recourir aux deux en même temps. Les retombées économiques et/ou sociales de chacune des trois options disponibles seront très probablement politiquement non soutenables. Ce cas de figure, dont la probabilité nous semble forte, mérite d’être creusé un peu plus.

• Au niveau d’une baisse éventuelle des recettes budgétaires effectives, d’abord, celle-ci a d’autant plus de chances de se concrétiser que les fragilités caractérisant la composition des recettes budgétaires de l’Etat sont nombreuses. Et c’est malheureusement le cas du projet de budget 2012, sous-examen.
                        
En premier lieu, les recettes à caractère, à la fois exceptionnel et précaire, ou 3 100 millions de dinars, représentent  pas moins de 16% du montant total des recettes propres de l’Etat  et plus de 60% du total des recettes non fiscales de l’Etat.

Elles  se décomposent comme suit :
900 millions de dinars, en provenance du produit de la privatisation de Tunisie Télécoms en 2006  

1 200 millions de dinars, en provenance de la cession des actifs nationalisés, comparés à 400 millions de dinars, soit le triple de la valeur estimée dans le  projet de budget initial 2012 (avant sa réactualisation dans le cadre de la loi de finances complémentaire 2012)   

400 millions de dinars, sous forme de contributions volontaires exceptionnelles (dons  personnels de citoyens tunisiens, résidents et non-résidents) 

600 millions de dinars, sous forme de dons étrangers  contre 172 millions de dinars,  programmés dans le projet de budget initial 2012, soit ou 3,5 fois plus
                                   
 A l’exception des 900 millions de dinars en provenance de la privatisation de TT en 2006, les 2 200 millions dinars restants ou 71% du total sont grevés d’un taux d’incertitude plus ou moins important. Y-a-il aujourd’hui un marché apte à absorber les actifs nationalisés, destinés à être mis en vente ?  Et si oui, comment a-t-on pu fixer le montant des cessions projetées et en vertu de quels critères a-t-on triplé ce montant en l’espace de quelques mois, sachant par ailleurs que la composante réelle desdits actifs, immobilisée depuis plus d’une année, a subi immanquablement des détériorations plus ou moins conséquentes ? Qui peut garantir les 400 millions de dinars de dons volontaires attendus des citoyens Tunisiens ? Y-a-t-il, à ce jour, des engagements crédibles de la part de donateurs étrangers, à hauteur de 600 millions de dinars pour la seule année 2012, alors que les dons étrangers avaient rarement dépassé les 100 millions de dinars par, au cours de la période passée ?              

En second lieu, les recettes fiscales de L’Etat ont été estimées à un montant supérieur de 6.6%  par rapport à 2011 et de 9% par rapport aux projections contenues dans le projet de budget  initial 2012 ; et ce, grâce à un meilleur remboursement des arriérés d’impôts.  Sachant par ailleurs que le taux de pression fiscale, lui, restera stable entre 2011 et 2012, au niveau de 21% du PIB (pas d’imposition supplémentaire  prévue en 2012)

On sait que le montant des recettes fiscales effectives en 2012 reste toujours largement tributaire du niveau de l’activité économique en 2011, année au cours de laquelle le taux de croissance a touché les abîmes. Comment justifier alors tous les taux de progression  en matière de recettes fiscales rapportés dans le projet de budget 2012 ? Ceci est une autre histoire qui demande un examen approfondi que nous n’entreprendrons pas ici.      .      
• Au niveau d’une hausse éventuelle des dépenses de l’Etat, les motifs sont multiples et divers :
En premier lieu, les dépenses courantes de l’Etat (Titre I) pourraient bien être  confrontées à des pressions nouvelles, sous la forme :

a) de  nouveaux  ajustements à la hausse des salaires des agents du secteur public, hors de ceux  prévus par le projet de budget ;  et ce, en dépit du refus réitéré du ministre des finances d’envisager pareille éventualité. Tout comme le besoin de renforcer la part de la consommation publique ( et des salaires en particulier) dans la dynamisation de la croissance  économique (voir supra), pourrait pousser à des révisions des salaires publics, d’autant plus nécessaires que la dérive des prix à la consommation ( taux d’inflation) risque fort de sortir des clous, qui lui ont été fixés,  et résulter ainsi en une  détérioration supplémentaire du pouvoir d’achat des salariés.  

b) d’une hausse des recrutements d’agents publics, au-delà des 25 mille postes d’emploi, prévus par le projet de budget général de l’Etat 2012..
L’objectif de création de 75 mille emplois nouveaux , à l’échelle du pays, programmé pour 2012 pourrait être contrarié par quatre facteurs, au moins : une croissance économique au niveau anticipé, mais moins créatrice d’emplois que prévu ; une croissance économique inférieure à la croissance projetée ; une défaillance, plus que probable, du secteur privé en matière de  création de nouveaux emplois ; un besoin plus urgent que par le passé de répondre aux pressions montantes, exercées par les demandeurs d’emploi, notamment les diplômés du supérieur parmi eux-pressions  que la réforme envisagée du programme Amal ne contiendraient que  partiellement.  

Avec, en plus,  des perspectives d’émigration plus qu’aléatoires, le gouvernement risque fort de se trouver, seul, pour manager un problème de chômage massif, qui pourrait exploser à tout moment.               

c) un  besoin de renforcer les dépenses  de soutien aux prix de produits de base, notamment importés- énergie en  tête- et dont la tendance à la hausse reste dominante, malgré des répits épisodiques. Certes, le gouvernement  s’est doublement prémuni contre les risques d’une dérive trop forte des prix de l’énergie, face notamment à une dépréciation de la parité internationale du dinar tunisien. En effet, l’adoption par le projet de budget 2012 d’un prix moyen du pétrole brut fixé à 110 dollars le baril d’une part, et d’un taux de change dinar-dollar fixé à 1 dollar= 1.5 dinar d’autre part,  constitue a priori une bonne couverture des risques d’une dérive possible des prix de l’énergie, et d’autres produits importés libellés en dollar (blé par exemple). Mais l’enveloppe prévue par le projet de budget 2012 au titre de la compensation des prix (4 538 millions de dinars) , et qui  représente un effort considérable, pourrait s’avérer insuffisante  

En second lieu, les dépenses de développement de l’Etat (Titre II du projet de budget 2012), dont le montant atteint 6 400 millions de dinars ( soit +34% par rapport à 2011 et +23% par rapport au projet de budget initial 2012), et dont le quart sera consacré à des projets de développement stricto sensu, avec en plus 1 milliard de dinars additionnels consacrés au développement des régions les plus pauvres,  pourraient s’avérer en -deça des besoins. Certes, et comme le confirmait récemment  le ministre du développement régional et de la planification, la capacité d’absorption effective de l’économie tunisienne en termes de nouveaux projets de développement, publics notamment, est contrainte par de nombreux obstacles (administratifs,  fonciers, techniques). Mais l’ampleur des besoins de développement d’une part, et les incertitudes qui planent encore sur les perspectives de l’investissement privé,  notamment dans les régions les moins nanties de la République, d’autre part, plaident fortement pour un renforcement  des dotations budgétaires en faveur du développement national, et du développement régional plus particulièrement.

Le taux du déficit courant -limite
La deuxième ligne rouge tracée par le projet de budget général de l’Etat 2012 concerne le taux du déficit courant-limite  (solde des échanges de biens et de services, en pourcentage du PIB). Le taux-plafond à ne pas dépasser a été fixé à 6.5%, soit l’équivalent de 4 milliards de dinars environ. Un niveau remarquablement élevé, comparé aux années précédant la révolution.

Cette seconde ligne-Maginot constitue un verrou de protection important contre la dérive d’un des équilibres fondamentaux  de l’économie nationale : l’équilibre du secteur extérieur, dont dépendent, dans une large mesure, la qualité du risque souverain tunisien, l’attractivité de notre économie en termes de capitaux privés étrangers  -’investissements directs étrangers compris- la stabilité de la valeur internationale du dinar, et le coût de nos emprunts sur les marchés de capitaux étrangers.  

Toutefois, le taux-limite du déficit courant restera-t-il à l’intérieur des clous qui lui ont été fixés ?  Au vu des mauvais résultats négatifs enregistrés à la fin du 1er trimestre de l’année en cours, et rappelés plus haut, la réponse est probablement non. Poussons l’analyse plus loin. En supposant toujours, pour simplifier, un taux de croissance économique effectif égal ou très proche de celui projeté (+3.5%), un certain nombre de causes pourraient être invoquées ici, à l’appui d’une dérive possible du taux du déficit courant au-delà du plafond des 6.5% assignés par le projet de budget 2012 

On sait que la balance des échanges courants tunisiens est vulnérabilisée, depuis toujours,  par ce qu’on appellera volontiers sa ‘composante molle’, qui représente aussi sa composante dominante : les échanges proprement commerciaux (échanges de biens ou de marchandises, à l’exclusion des échanges de services). Nous avons eu l’occasion de rappeler, plus haut, l’aggravation historique du déficit de la balance commerciale tunisienne au cours du 1er trimestre de l’année 2012. La résilience, voire l’aggravation continue, du déficit commercial tunisien  à travers le temps confirment bien que nous sommes devant un déséquilibre structurel, non un déséquilibre conjoncturel, passager.

La Tunisie n’est jamais arrivée à  payer la  facture de ses importations par le produit de ses exportations. Ce déficit de couverture a toutes les chances de s’aggraver en 2012. Pourquoi ?

• Au niveau des exportations, d’abord, s’il est vrai que la dépréciation accélérée du dinar vis-à vis de l’euro notamment constitue un facteur favorable, en revanche tout dépendra des perspectives de la demande extérieure des pays de la zone euro pour nos biens et de nos services. Or, celle-ci est tout, sauf prometteuse, du fait de la crise économique et monétaire
aiguë, qui englobe la quasi-totalité des pays en question.  

• Au niveau des importations des biens et des services pour satisfaire les besoins de consommation et d’équipement de l’économie tunisienne, ensuite, les flux (en volumes) comme les coûts en devises fortes ( hausse des prix à l’importation + dépréciation du dinar) sont appelés à  augmenter au-delà des limites qui leur sont assignées.

Aussi, à défaut de la mise en place d’une politique restrictive drastique en matière d’importations, tout laisse croire que le taux-limite du déficit courant, fixé à 6.5% du PIB, sera transgressé en 2012, pour la bonne cause,( importations de biens alimentaires ou de biens capitaux essentiels), ou pour la mauvaise cause (importations de biens et de services non essentiels).         

Le taux  de la dette publique -limite
Quant à la troisième ligne rouge tracé dans le projet de budget de l’Etat 2012, elle est représentée par le taux  de la dette publique-limite, cad le volume de  la dette publique en pourcentage du PIB, fixé à  45.9 %  pour l’année 2012,( projet de budget général de l’Etat version finale) comparé à  46.2% ( projet de budget général de l’Etat version initiale)  contre  44.5% en 2011. En temps de crise notamment, et en comparaison avec ce qu’on peut observer dans nombre de pays de par le monde, ces taux tunisiens n’ont rien d’alarmant, même si la croissance n’est pas au rendez-vous. Avec le retour de la croissance, cette ligne rouge peut être déplacée vers le haut, à condition d’éviter toute dérive excessive, bien évidemment.

La question peut se poser, cependant, en ce qui concerne la structure de la dette publique et son coût pour les finances de l’Etat. A cet égard, la dette publique totale tunisienne se décompose en dette publique domestique et en dette publique extérieure. Les parts respectives de ces deux composantes sont passées de 42%-58% en 2011  à  41.8%-58.2% ( projet de budget général de l’Etat version initiale) à 39.5%- 60.5% ( projet de budget général de l’Etat version finale ou amendée.

Incontestablement, il y a  dérive vers plus d’endettement extérieur et un tassement relatif de la part d’endettement domestique. De 16 690 millions de dinars à fin 2011, l’encours de la dette publique extérieure est estimée atteindre 19 313 millions de dinars  en 2012, soit une hausse de près de 16%, comparé à une hausse de 4.5%  de l’encours de la dette publique domestique.  Il y a un argumentaire tout à fait pertinent à l’appui de l’accentuation  de cette inflexion en faveur de l’endettement étranger.

 En premier lieu, outre le caractère rudimentaire et non liquide du marché de la dette en général y compris de la dette publique (émissions obligataires), le potentiel de l’épargne nationale tunisienne-ménages et entreprises- disponible pour financer les émissions de titres de dette de l’Etat, déjà limité, a été considérablement affaibli par les retombées économiques, politiques et sécuritaires de la révolution du 14 Janvier. Par ailleurs, la fuite des capitaux privés tunisiens vers l’étranger, que la révolution a contribué à accélérer, ainsi que la frilosité des entreprises privées domestiques, dont la préférence pour la liquidité et la thésaurisation  s’est renforcée, ont contribué, dans une mesure non négligeable, à  réduire le potentiel, évoqué plus haut.. A cet égard, et outre le fait que le projet de budget 2012 ne prévoit pas de dispositions particulières en matière de lutte contre la fuite des capitaux, les amnisties fiscales programmées dans ledit  projet risquent de ne pas avoir l’effet incitatif souhaité en ce qui concerne l’orientation de l’épargne disponible vers l’achat de titres de dette de l’Etat       

En second lieu, le besoin de l’Etat tunisien en termes de devises étrangères est appelé à enregistrer  un bond considérable entre 2011 et 2012. Ces devises étrangères sont requises pour faire face à trois types de déficit :le déficit courant, le déficit budgétaire plus la reconstitution des avoirs nets en réserves de change de la BCT. 

D’où pourraient bien provenir les devises étrangères requises ? De trois sources possibles : les dons étrangers, les investissements privés étrangers  et  l’endettement extérieur. Pour ce qui est de l’année 2012, la situation se présente comme suit : en ce qui concerne les dons étrangers, la Tunisie a déjà fait le plein, et même plus que le plein, comme nous l’indiquions plus haut ; en ce qui concerne les investissements privés étrangers, en dépit des progrès enregistrés au cours du 1er trimestre de l’année en cours, les perspectives ne sont pas particulièrement brillantes.

Reste l’endettement extérieur –en fait, la source essentielle, dont la contribution au financement du budget de l’Etat 2012, sous forme d’emprunts en devises, est estimé à 4 340 millions de dinars ou 75% du total des emprunts de l’Etat ( emprunts domestiques compris), dont :
• 1 800 millions de dinars ou 41,5 % sous forme d’emprunts obligataires contractés auprès des marchés financiers internationaux : 750 millions de dinars souscrits par l’Etat du Qatar, et 1 050 millions de dinars souscrits par des investisseurs étrangers et garantis conjointement par le Trésor américain et la Banque Mondiale.

• 1 695 millions de dinars ou  39% du total sous la forme de prêts consentis par des institutions multilatérales comme la Banque Mondiale, ou régionales comme la Banque Africaine pour le Développement, ou bilatérales comme l’Agence Française pour le Développement
                              
• 720 millions de dinars, ou 16.6% du total, sous forme de prêts alloués directement au financement de projets étatiques. 

• et 125 millions de dinars, ou 2.9% au profit de projets d’entreprises publiques   
    
En termes nets, le montant de la dette publique extérieure n’augmentera que de 2 653 millions de dinars ou 15.7% entre 2011 et 2012 .Le taux de la dette publique extérieure évoluera, en conséquence, de 27% du PIB à fin 2011 à 30.6% du PIB à fin 2012.  

Ces chiffres, non seulement n’ont rien d’alarmant, notamment en temps de crise, mais ils nous paraissent aussi suffisamment rassurants pour autoriser, en cas de nécessité, un déplacement vers le haut du taux de la dette publique totale, au-delà de la barre de 46%, via un relèvement du taux d’endettement public extérieur au-delà du plafond des 30.6%, fixés par le projet de budget 2012 sous-examen. Le mérite d’un desserrement de ce verrou de l’endettement extérieur public, ce que nous avons appelé plus haut, la  gestion active, ou la  gestion flexible , de cette ligne-rouge est plus qu’évident. Il permettra, en effet, au gouvernement en charge de faire bouger, le cas échéant, les deux autres lignes rouges, qui verrouillent les finances publiques tunisiennes : le taux de déficit budgétaire et le taux de déficit des paiements courants, suffisamment pour pouvoir répondre à l’impératif d’une reprise immédiate de la croissance économique, et aussi aux attentes sociales pressantes, qui ne peuvent plus attendre.

Certes, un relèvement du plafond de l’endettement extérieur de l’Etat, en vue de financer un déficit budgétaire et un déficit des paiements courants au-delà des limites assignées par le projet de budget général de l’Etat pour l’année 2012, a un coût. Précisons tout d’abord que nous nous plaçons ici, en dehors de toutes les polémiques politiques ou idéologiques, à la limite surréalistes, à propos du prétendu risque que le recours aux capitaux étrangers ferait courir.. à la souveraineté nationale tunisienne !. L’endettement extérieur est une nécessité incontournable pour tout système de développement moderne et ouvert sur le monde, comme l’a toujours été et comme le sera toujours le système tunisien. Dire cela, ce n’est point  occulter le besoin impérieux de gérer l’endettement extérieur : son volume, ses coûts et ses utilisations, de la manière la plus rationnelle possible, et au mieux des intérêts de la nation toute entière.

En 2012, les finances publiques tunisiennes auront à faire face au paiement de quelques 4 089 millions de dinars ou l’équivalent de 16% du total des dépenses de l’Etat ou de 64% des dotations budgétaires au titre du développement. C’est tout simplement énorme.  Plus que cela, insoutenable. Face à cette réalité, la question se pose alors de savoir si la Tunisie  peut effectivement augmenter le stock de son endettement public, 
Si la Tunisie continue de faire du remboursement de ses engagements extérieurs rubis-sur-ongle une affaire d’honneur, la réponse à la question précédente est évidemment non. Si, au contraire, la Tunisie, hors de toute répudiation ou moratoire ou de toute demande d’annulation totale ou partielle de sa dette extérieure, sollicite de ses créanciers le rééchelonnement des remboursements du principal et/ou des intérêts de sa dette, voire la  conversion d’une partie au moins de celle-ci en investissements étrangers dans des projets de développement en Tunisie, comme l’Allemagne a bien accepté de le faire, la réponse à la question précédente est évidemment oui. Et ceci dans la mesure où la capacité d’endettement extérieur supplémentaire de notre pays s’en retrouverait relevée, permettant ainsi à la Tunisie, sans augmenter le stock de sa dette publique extérieure, de renforcer son recours aux emprunts étrangers pour faire face à ses besoins de croissance et  aux échéances sociales urgentes auxquelles elle est confrontée.

Quoique le temps presse- la moitié quasiment de l’année 2012 est déjà écoulée- une démarche urgente auprès du G-8 peut être effectuée, à ce propos, quitte à renouveler celle-ci, à la première occasion possible.

Chedly Ayari