La loi de finances 2023: entre le marteau des contraintes sociales et l’enclume du FMI

Par Mohamed Fessi - Cela fait quelque temps que le pays marche sur une ligne de crête. Parce que plus que vulnérable sur le plan économique - et non pas que-, il est au bord du précipice et risque d’y tomber à tout moment. Et pour cause, une dette publique qui gonfle d’année en année, dont le service accapare une bonne partie des ressources budgétaires, un chômage élevé, une inflation à deux chiffres et des réserves de change qui fondent de mois en mois. Et cela fait des années que le FMI conditionne son aide financière à l’adoption de mesures draconiennes dont l’objectif ultime est le rééquilibrage des finances publiques, afin de réaliser une meilleure croissance économique et, parallèlement, se prémunir contre les situations de vulnérabilité budgétaire, telle que l’insoutenabilité de la dette publique.
Sans trop entrer dans les détails techniques, nous pouvons articuler ces recommandations autour de dix axes. Pour le FMI, la Tunisie doit:

• Résorber le déficit budgétaire en comprimant les dépenses de l’Etat (gel des salaires et mise en œuvre de départs volontaires de fonctionnaires).

• Réduire l’enveloppe consacrée à la compensation des prix des carburants et des denrées alimentaires de base.

• Resserrer la politique monétaire en relevant sensiblement le taux directeur.

• Laisser filer le dinar par rapport aux principales monnaies avec lesquelles se font les transactions à l’étranger. Cette mesure vise à réduire le déficit des transactions courantes.

• Restructurer les entreprises  publiques.

• Restructurer les banques publiques. Le FMI considère que la législation visant à réduire les portefeuilles de prêts improductifs facilitera la restructuration des banques publiques.

• Infléchir la politique fiscale et réorganiser l’administration fiscale dans l’objectif d’améliorer le recouvrement des impôts afin d’accroître les recettes fiscales.

• Réformer le système des retraites afin de rétablir l’équilibre des caisses de sécurité et de prévoyance sociales.

• Renforcer la lutte contre l’évasion et la fraude fiscales.

• Renforcer la lutte contre la corruption.

Je ne suis pas un fan inconditionnel du FMI et je ne dis pas qu’il faut suivre aveuglément les recommandations qu’il émet, mais l’honnêteté intellectuelle m’oblige à avouer que la majorité des dix recommandations indiquées plus-haut,  tombent  sous le  sens. Aucun pays ne peut continuer indéfiniment à dépenser plus qu’il ne « gagne » et à emprunter plus qu’il ne peut rembourser. Sans oublier le fait que  le FMI, tant décrié ces derniers temps, surtout par les experts autoproclamés qui ont beaucoup de mal  à distinguer  entre « flux » et « stocks »,  (le déficit public est un flux, c'est-à-dire la différence au cours d'une année entre les recettes et les dépenses budgétaires, et la dette publique est un stock, c'est-à-dire la somme des déficits accumulés au fil du temps) a une riche expérience en matière de conseil et d’aide à l’ajustement économique des pays en difficulté. On en pourrait citer -à titre énonciatif et non limitatif- la gestion de la crise de l’endettement de l’Amérique latine, qui éclata au cours de l’été 1982. De celle de la Tunisie, en 1986. De celles de la Barbade qui avait un problème de balance des paiements; de l’Estonie qui avait besoin d’aide pour passer d’une économie planifiée à une économie de marché; de la Corée du Sud qui avait besoin d’aide pour remédier aux effets de la crise financière asiatique; de la Turquie qui devait réduire l’inflation à long terme, etc. Pour tous ces pays, le FMI a offert des conseils, de l’assistance technique et des prêts. Les programmes qu’il a appuyés incitent généralement les pays à mettre en place des institutions de marché, à réduire l’ampleur excessive des déficits publics et à adopter des politiques monétaires prudentes.

Même s’ils disent le contraire ou s’ils les appliquent à doses homéopathiques, les pouvoirs publics semblent enfin décidés à mettre en œuvre certaines  recommandations du FMI. C’est ce  que je vais  essayer  de  démontrer à travers l’analyse des principales dispositions de la loi de finances pour 2023.

Cette loi  a été élaborée dans un contexte macroéconomique dégradé (sur fond de guerre en Ukraine ; l’accroissement des prix sur les marchés internationaux et l’explosion de la facture d’importation qui en ont résulté, ont  causé  des signes de détresse de la balance des paiements, malgré la résilience de flux de capitaux de l’extérieur, …)  semble avoir été  soumise à deux  impératifs:

i) D’abord, elle  a été confectionnée pour parer au plus pressant en faisant  rentrer le « maximum » de recettes fiscales.  Les difficultés budgétaires sont de telle ampleur qu’elles semblent empêcher les décideurs de mettre en œuvre des reformes de qualité (sans heurts).

ii) Ensuite, dans son esprit, elle obéit aux injonctions du FMI, qui n’a cessé de recommander au pays de rééquilibrer ses finances publiques, afin de réaliser une meilleure  croissance économique et, parallèlement, se prémunir contre des situations de vulnérabilité budgétaire telle que l’insoutenabilité de la dette publique.

I- Depuis quelques années, le premier mobile des dispositions fiscales des LDF est la mobilisation de ressources additionnelles au profit du Trésor public afin d’atténuer un tant soit peu  les déséquilibres budgétaires. La pression fiscale augmente d’année en année, et trop d’impôt tue l’impôt. (La courbe Laffer formalise l'idée que la relation positive entre croissance du taux d'imposition et croissance des recettes de l'État s'inverserait lorsque le taux d'imposition deviendrait trop élevé). Selon la publication de l’OCDE consacrée aux statistiques des recettes publiques en Afrique pour l’année 2022, la Tunisie serait en tête du peloton en matière de pression fiscale avec un ratio de 32,5% en 2020 (25% en 2023 selon le ministère des finances), sachant que le ratio moyen non pondéré impôts/PIB dans les 31 pays d’Afrique étudiés dans la publication est de l’ordre de 16%. Malgré cet état de fait peu réjouissant, la LDF 2023 prévoit de nouveaux prélèvements obligatoires.
Entrent dans le cadre du premier impératif :

1- La LDF 2023 (A 22) a  révisé les  taux de la contribution de solidarité sociale à payer, par les sociétés, pendant la période 2023-2025 comme suit :

• 4% pour les sociétés soumises à l’IS au taux de 35% (au lieu de 1%),
• 3% pour les sociétés soumises à l’IS à un taux inférieur à 35% (au lieu de 1%).

2- La révision du tarif du droit de timbre dû sur les factures et soumission de certains documents administratifs audit droit (A 69).

3- L’obligation de procéder à l’enregistrement des procurations dans un délai de soixante jours au droit fixe de 30 dinars par page.

4- L’instauration d'une avance sur impôt au taux de 5% sur les ventes des boissons alcoolisés (A 62)

II- Les dispositions ci-dessous peuvent être logées sous l’intitulé  du deuxième impératif. Examinée sous ce prisme, la  LDF 2023 amorce un changement - timide, certes-,  dans la politique fiscale du pays.

1- Harmoniser la fiscalité du capital avec celle du travail

En matière d’IRPP: i) Instauration d’un nouvel impôt sur la fortune immobilière. Cet  impôt au taux de 0,5% est applicable pour les personnes physiques qui détiennent, au 1^er janvier de l’année d’imposition, des biens fonciers se situant en Tunisie ou à l'étranger dont la valeur nette est supérieure ou égale à 3.000.000 dinars après déduction des crédits qui s’y  rattachent (A23) ; ii) Instauration d'un régime à deux taux d'imposition (10 et 15%) pour les plus-values sur les titres non cotés en Bourse en fonction de la durée de leur détention (A 42); ui) Suppression de  l’exonération de la plus-value sur la cession des terrains agricoles situés dans les zones agricoles (A 44); uu); Suppression de l’exonération de la cession d’un seul local à usage d’habitation (dans la limite de 1000 m²), et ce, pour les cessions opérées à un prix (fixé au niveau du contrat ou redressé suite à un contrôle fiscal) supérieur à 500 000 dinars (A 44).

2- Elargir l’assiette

i) Exclusion de certaines activités du bénéfice du régime forfaitaire (près de 50 000 forfaitaires sont concernés en 2023); ii) Relèvement du minimum d’impôt (400 dinars au lieu de 200dinars) (Art.55)

3- Réduire le nombre de  taux d’imposition

i) En matière d’IS, certains activités  seront soumises à l’impôt sur les bénéfices des sociétés au taux de 15% au lieu de 10%; et ce à partir de l’année 2023.
Pour le FMI, dans l’idéal, l’impôt sur les bénéfices (IS & IBIC) devrait être fixe à un taux unique, à peu près égal au taux marginal maximum de l’impôt sur le revenu des personnes physiques.

ii) En matière de TVA, imposition au taux de 19% de certaines activités qui étaient soumises à un taux différent (13% ou 7%).

Pour le FMI, du fait de son efficience  et de la sécurité des recettes, qui sont collectées à toutes les étapes de la chaine de production et pas seulement au stade de la vente finale,  l’instrument idéal pour atteindre ces deux  objectifs est généralement une TVA à taux unique.

4- Lutter contre la fraude et l’évasion fiscales (A 59)

En cas de dépôt de déclaration spontanée avec retard comme en cas de contrôle fiscal, les pénalités d’assiette et de recouvrement deviennent lourdes (très lourdes même; dans certains cas elles dépassent le taux de 100%). Par ailleurs, la loi des finances 2023 a prévu une révision du régime fiscal applicable aux dépenses en espèces qui dépassent 5 000 dinars.  Abandon du principe de non-déductibilité de la TVA, des charges et des amortissements au titre de ces dépenses (acquisitions) et application d’une  pénalité égale à 20% sur ces montants avec un minimum de 2 000 dinars.

5- Adapter  la règlementation fiscale au système comptable des entreprises en ce qui concerne la réévaluation des immobilisations corporelles

La LDF 2023 reconnait la réévaluation des actifs immobilisés, effectuée  selon les nouvelles dispositions de la norme comptable NCT 5, relative aux immobilisations corporelles, tout en maintenant  le même régime fiscal de faveur  dans la limite des indices fixés par décret.

Dans le cadre de l’infléchissement de la politique fiscale de la Tunisie, deux  recommandations n’ont pas été retenues par la LDF 2023. L’idée sous-jacente de ces deux mesures  est que les exemptions et les incitations fiscales, comme les exonérations temporaires peuvent gravement entamer la capacité à produire des recettes, sans guère apporter d’avantages en retour.

i)  Limiter les exonérations temporaires au strict minimum. Le FMI considère que les exonérations temporaires ne règlent en rien les problèmes sous-jacents qui découragent  l’investissement étranger, à savoir  l’instabilité du régime fiscal, l’inefficacité du système judiciaire, l’arbitraire de l’administration, la lourdeur des procédures administratives et les restrictions de change. De plus, elles obligent à des remboursements qui peuvent être une source majeure de difficultés administratives Le FMI  considère qu’il existe de meilleures formules pour stimuler  l’investissement, tel que l’amortissement accéléré. 

ii) Limiter les avantages fiscaux. Pour le FMI, les taux d’imposition spéciaux  encouragent artificiellement les investissements dans des projets au rendement inferieur à celui du marché et fragilisent les entreprises qui deviennent sous-capitalisées parce qu’elles ont investit une grande partie de leur bénéfice dans des zones ou des projets à forts dégrèvements fiscaux.  Cependant, en présence de facteurs environnementaux ou d’autres externalités,  le recours à des impôts particuliers (par exemple sur la pollution) ou à des avantages pour des secteurs particuliers et limités en nombre (par exemple le transport scolaire) peut se révéler opportun.

III- Conclusion

Le budget de 2023 est caractérisé par une part écrasante des dépenses publiques  incompressibles ; à savoir les dépenses de rémunération (22,8  milliards de dinars en 2023, soit 42% des dépenses budgétaires), les dépenses d’intervention (17,2 milliards de dinars) et le service de la dette (5,3 milliards de dinars) ; ce qui laisse une marge de manœuvre assez limitée au gouvernement pour financer les investissements publics productifs, qui aideraient à promouvoir la croissance du secteur privé et à créer des emplois. De ce fait, les dépenses d’investissement sont estimées à 4,7 milliards de dinars (soit 3% du PIB).

Les problèmes structurels du système fiscal tunisien sont  responsables, dans une proportion plus ou moins large, des déséquilibres  budgétaires ainsi que de la médiocrité de la croissance et de l’emploi. L’attitude consistant  à dégager des recettes supplémentaires en relevant les taux d’imposition est limitée, et est souvent contreproductive. Le rééquilibrage des finances publiques doit s’accompagner de mesures visant à améliorer le système fiscal, tout en veillant à l’impact des réformes en termes d’équité et d’efficience.

La période qui s’ouvre, avec ses aléas et ses incertitudes, appelle  une réorientation en profondeur de la stratégie de la Tunisie en matière de finances publiques. Le pays n’a pas d’autre choix que d’engager au plus vite un  solide programme de réformes. Il s’agit de conduire des politiques budgétaire  et monétaire qui contribuent à stabiliser la conjoncture économique et à contenir le niveau de   la dette publique.

Les réformes durables et de qualité sont généralement plus longues à appliquer et mettent davantage de temps à produire des retombées positives sur le budget. C’est notamment vrai en cas d’élargissement de l’assiette fiscale (lutte contre l’économie souterraine) ou de réforme de la fiscalité du capital afin de l’harmoniser avec celle du travail, d’amélioration du  capital humain (un indicateur crucial pour les entreprises dans leurs décisions d’investir à l’étranger), de pari  sur l’innovation pour améliorer la compétitivité des entreprises et leur montée en gamme, de réforme des caisses sociales et les entreprises publiques, etc. Ces mesures doivent donc s’insérer dans le cadre d’une politique globale qui vise une stabilisation budgétaire appropriée  sur le court et le long terme.
En tout état de cause, aucune réforme fiscale ne pourra faire l’économie des quatre questions suivantes : plutôt que  taxer davantage, comment taxer mieux? Comment  couper dans les dépenses publiques sans s’exposer à une crise sociale?  Comment mettre en place une vraie stratégie de  transferts sociaux? Faut-il continuer à recourir à la dette pour préserver le porte-monnaie des gens?
Je vais tenter de répondre à chacune de ces questions de manière sommaire, parce que chacune d’elle nécessite un long développement, qui peut faire l’objet d’un article à part.

1- Plutôt que de taxer davantage il faut taxer mieux. L’idée- force est de simplifier le système. Un système fiscal efficient implique des taux d’imposition bas et relativement uniformes sur une assiette aussi large que possible. Ce qui est loin d’être cas pour le système  fiscal actuel,  très complexe, au rendement insuffisant. Depuis la fin des années 1980 et le début des années 1990, date d’instauration de la TVA et de la refonte du code de l’IS & de l’IRPP,   notre système fiscal, déjà complexe et inefficace, se complexifie d’année en année.  Il est multicouche, tous les ans,  chaque  loi de finances en  rajoute une nouvelle.

2- Faut-il couper dans les dépenses publiques? Certainement. Surtout dans les dépenses de fonctionnement. L’Etat doit donner le bon exemple en la matière. Inutile de rappeler que la masse des salaires dans la fonction publique et parapublique bouffe presque  la moitié des ressources budgétaires. Il faut être imaginatif pour maîtriser cette charge qui ne cesse de gonfler d’année en année.

3- Comment mettre en place une vraie stratégie de  transferts sociaux? Au lieu de subventionner les produits de base et l’énergie, ce qui coûte cher à l’Etat, autant orienter l’aide vers des catégories ciblées ; à savoir les personnes qui  doivent être aidées ; encore faut-il s’y mettre pour les identifier. (Facile à dire, mais difficile à mettre en œuvre, en l’état actuel de l’organisation des relais administratifs).  À court terme, cela permettra de limiter le taux d’inflation en atténuant la pression des salariés sur les entreprises pour qu’elles augmentent les salaires. In fine, cela évitera d’enclencher une nouvelle spirale inflationniste. Dans le budget de 2023, l’enveloppe consacrée aux transferts sociaux s’élève à la somme de 1 282 millions de dinars. Ce montant est presque équivalent à celui de  l'augmentation (prévue)  des prix des produits subventionnés (hors produits pétroliers), afin de soutenir le pouvoir d'achat des citoyens.

4- Faut-il continuer à recourir à la dette pour préserver le porte-monnaie des gens? Oui, pour quelque temps (en espérant une baisse des cours des matières premières dans un proche avenir). Non, à moyen et long terme. Primo, parce que financer par la dette des dépenses de fonctionnement est contre-indiqué. La dette doit financer les investissements, surtout les investissements que l’Etat doit faire  pour promouvoir l’économie de la vie: éducation et santé, essentiellement. Ensuite, parce que la dette publique a atteint une cote d’alerte dangereuse et risque de  plus être soutenable (passant de 66.9% à 82.4 % du PIB entre 2017 et 2021).  Dans l’absolu, Pour savoir si une dette publique est soutenable ou pas, il faut faire des hypothèses sur l’évolution comparée du taux de croissance et des taux d’intérêt. Or, il se trouve que le pays ne cesse d’aligner de faibles taux de croissance (2,4% pour l’année 2022 contre 4,3% en 2021), alors que, eu égard au risque pays, les milieux financiers estiment que la Tunisie sera obligée d’emprunter à des taux d’intérêt de plus en plus élevés.

Même s’il n’existe pas de solution parfaite, ce qu’il faut avoir présent à l’esprit est que, d’une part,  la réforme à engager (au plus vite) doit être guidée par un certain nombre d’impératifs (quatre pour être précis: le  système fiscal projeté doit être: productif, efficient, équitable et simple et transparent). Et d’autre part, la réforme doit s’inscrire dans un cadre global  (ce qui semble manquer de nos jours, c’est une vision globale des choses), qui intègre à la fois la dimension budgétaire et la dimension monétaire ; parce que politique budgétaire et politique monétaire sont deux faces d’une même pièce. 

Je voudrais terminer cet article par  un témoignage, celui de Jacques De Larosière, directeur général du FMI de 1978 à 1987. Dans ses mémoires intitulés 50 ans de crises financières, Jacques De Larosière parle du Plan d’ajustement structurel de 1988 et de l’accord du prêt élargi du FMI qui jouèrent un rôle important dans le redressement de la Tunisie. A la page 128 il écrit : « J’eus le bonheur, comme directeur général du FMI, de rencontrer le président Bourguiba, qui fut le héros de l’indépendance de la Tunisie et l’artisan de son essor comme Etat moderne. C’était à Washington en 1986 à l’ambassade de Tunisie. Le président avait plus de quatre-vingts ans. Il avait gardé son autorité et toute sa lucidité. Notre conversation, en présence de ses principaux ministres, fut intense, car les difficultés financières s’étaient accumulées et menaçaient l’économie tunisienne. Le président qui comprit la gravité de l’enjeu, décida de régler le problème budgétaire et de mettre en œuvre d’importantes mesures structurelles de libéralisation de l’économie. Cette rencontre fut décisive en ce sens qu’elle fut suivie de l’accord sur le Plan d’Ajustement Structurel et, en 1988, de l’accord de prêt élargi du FMI qui joua un rôle important dans le redressement de la Tunisie. Le président Bourguiba montra encore à cette occasion, sa capacité à redresser la barre d’une main sure et vigoureuse. »

Ce que je veux dire à travers ce témoignage est que le redressement du pays est non seulement souhaitable mais possible. Malgré la crise, malgré les difficultés, la Tunisie a fait preuve de résilience et dispose encore de pas mal d’atouts. Même fragilisé, le système éducatif continue à former des compétences (des ingénieurs, des médecins et des enseignants universitaires, etc.)  que les pays développés convoitent. Puissions-nous faire preuve d’intelligence pour tirer profit de ces atouts afin de mettre   le pays sur la voie du salut et du renouveau.

Mohamed Fessi
Expert comptable et consultant d’entreprises